游传满、王希圣：全球贸易战殃及美国国内利益主体，多州起诉特朗普“僭越滥权”！｜全球法治观察

自2025年初特朗普重返白宫以来，美国联邦政府以“美国优先”“关税万能”为政治纲领，迅速采取了一系列激进的贸易保护措施。

早在2月1日，特朗普就援引《1977年国际紧急经济权力法》（IEEPA）签署多项行政命令，对来自墨西哥和加拿大的商品征收25%的高额关税，仅加拿大的能源出口享受相对优惠的10%关税税率。同日，特朗普政府还对中国商品加征10%的普遍关税，理由则是墨西哥、加拿大和中国未有效遏制芬太尼毒品走私与非法移民问题（行政令14193号和14194号）。

然而短短两个月内，特朗普政府的关税政策不断变动。一方面，通过14197号、14198号、14231号和14232号等行政令，暂缓了对加拿大和墨西哥，豁免了来自于《美墨加协定》当中商品的关税。另一方面，对华关税迅速上升，通过14228号行政令，将对中国的关税从10%增加到了20%，并于4月初进一步推出“解放日”全球关税计划（行政令14257号），宣布自4月5日起对所有进口商品征收至少10%的基础关税，对约60个国家实施更高的“对等关税”，对华关税更一度高达145%，引发中国等国家的迅猛反制。

特朗普政府这一系列激进举措不仅颠覆了国际经贸规则，严重冲击了全球贸易稳定，更对美国国内市场带来剧烈震荡，美国制造业和农业州损失尤为惨重，各州和本土企业怨声载道。

2025年4月14日，自由司法中心（Liberty Justice Center）在美国国际贸易法院对特朗普政府提出诉讼，挑战总统单方面出台的“解放日”关税政策。该诉讼由五家受到新关税严重冲击的美国小企业（V.O.S. Selections, FishUSA, Genova Pipe, MicroKits LLC, Terry Precision Cycling）提起，指控行政部门滥用职权、非法实施全球性关税，要求法院宣告相关关税措施非法，并下令停止执行，同时撤销美国海关与边境保护局（CBP）已发布的关税执行指南。

具体而言，原告认为，特朗普政府援引1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）没有授权总统征收关税；以“贸易逆差”入紧急状态的理由既非“紧急”也不符合IEEPA的要件；未经国会批准对多国进口商品普遍加征关税（包括对中国部分商品实施高达145%的关税），直接侵占了国会赋予征税和调控对外贸易的立法权，严重影响美国企业成本和国际贸易秩序。然而在4月22日，主审法官驳回了原告方的申请临时限制令的请求，理由是这些企业未能清楚地证明关税措施“可能会引发立即且不可弥补的损害”。

4月23日，俄勒冈州联合亚利桑那、科罗拉多、纽约、内华达等十二个州政府在美国国际贸易法院发起联合诉讼，质疑特朗普依据IEEPA单方面加征全球关税的合法性。州政府明确指出，关税权属于国会而非总统，这一根本性宪法原则不容违反。诉状进一步指出，特朗普所谓的“国家紧急状态”与现实问题缺乏直接关联，贸易逆差与非法移民问题长期存在，并非法律定义中的“特殊且紧急”威胁。特朗普政府援引IEEPA的行为，不仅未经国会授权，更是对美国三权分立制度的明显违背。

州政府的核心法理主张，是特朗普政府所采取的贸易措施构成“僭越滥权”。依照美国宪法，征收关税的权力归属国会，行政部门未经立法授权不得随意加征关税。虽然IEEPA赋予总统应对特殊紧急威胁的权力，但其适用范围仅限于外来突发威胁，历史上其他总统均未以如此方式运用过该法案。

诉状明确提出，特朗普将长期存在的贸易逆差与边境问题视作突发紧急事件，属于法律误用。各州政府进一步指出，这种对权力的任意扩张不仅侵蚀国会立法权，也破坏了美国宪政秩序的核心基础，若听之任之，将可能引发更多宪法与经济混乱。

原告方各州提出主张，认为特朗普政府依据IEEPA所颁布的关税令属于越权行为，这严重违背了美国的三权分立原则。依据美国宪法的明确规定，制定和征收税收、关税、进口税以及消费税的权力，仅被授予国会，而非总统。此外，IEEPA本身也并未赋予美国总统颁布关税令的权力。

另外，依据IEEPA的相关规定，总统所拥有的权力存在特定适用范围，即仅能用于应对“来自美国境外，对美国国家安全、外交政策或者经济造成全部或大部分影响的、不寻常且特殊的威胁”。不过，这一权力的行使有一个前提条件，那就是总统需宣布针对该威胁进入国家紧急状态。然而，特朗普推行的关税政策，并未能有效化解其所宣称的“不寻常和特别的威胁”。这是因为该政策下所征收的关税，其初衷并非为了“应对”这些所谓的威胁。进一步而言，征收关税这一举措，与该政策所认定的“不寻常和特别的威胁”——也就是边境安全、毒品走私以及非法移民问题——之间，缺乏足够的关联性。

最后，特朗普宣布进入紧急状态这一举措，并不满足IEEPA中关于“不寻常和特别威胁”所规定的法定条件。就如同特朗普关税政策本身所承认的，“美国每年都存在商品贸易逆差”这一情况是“长期持续的”。从定义上来说，既然是持续存在的，就显然不属于“不寻常和特别”的范畴。所以，贸易逆差问题并未涉及其他所谓的“不寻常和特别的威胁”。

依据《行政程序法》的规定，美国海关和边境保护局被界定为“机构”范畴。在该局所属的货物系统信息服务（Cargo Systems Messaging Service）体系下，针对加拿大、墨西哥、中国加征关税所制定的每一份征税《指南》（Guidance），均标志着其决策流程的完成。这是因为这些征税《指南》宣告了该机构对依据IEEPA所颁布的关税令的具体执行举措。

每一份征税《指南》均构成一项具有实质意义的行动（Action）。通过这些行动，明确了相关方的权利与义务，或者引发了相应的法律后果，因为它们直接导致了进口关税税率的即时调整。基于这一特性，这些行动均被视为《行政程序法》框架下可接受审查的机构行为。

然而，正如原告各州在首个指控理由中所指出的，每一份征税《指南》均涉及实施一系列未经法定授权且违反法律规定的关税措施。根据《行政程序法》的相关规定，法院有权“判定机构行为、调查结果及结论存在违法情形，并予以撤销……若其行为超出了法定管辖权、权力范围或限制条件，或缺乏法定依据”。此外，原告各州还依据《美国法典》第5卷第705条和第706条，主张有权撤销每一份征税《指南》。这两条法律条款共同构成了阻止美国海关和边境保护局执行每份征税《指南》的初步及永久禁令的法律依据。

原告州提出的论点具备显著优势，其核心在于直接运用最高法院保守派大法官惯常接受的法律解释工具与理论。这些工具和理论在过往司法实践中被保守派大法官广泛采用，具有稳定的适用逻辑和深厚的法律根基。原告州巧妙将自身诉求与这些成熟理论结合，试图为案件构建坚实的法律支撑。

尽管如此，特朗普可能无意中通过颠覆全球经济创造了他最好的法律论据：鉴于目前正在上演的贸易战的复杂性和高风险，法院应该警惕干涉总统处理国际事务。在此背景下，法院审理涉及总统外交和贸易权力的案件时，可能会认为关税问题是一个政治问题而非法律问题。因此，不能排除法院将这矛盾留给白宫和国会之间自行处理。

这起诉讼发生之际，美国国会两党正在推动将广泛的贸易权力重新交到立法部门手中。华盛顿州民主党参议员玛丽亚·坎特威尔（Maria Cantwell）。参议院财政委员会委员、爱荷华州共和党议员查克·格拉斯利（Chuck Grassley）共同发起了一项法案（S.1272 Trade Review Act of 2025），要求总统在征收新关税前48小时通知国会，然后让国会议员有机会在立法后的60天内否决关税行政命令。目前这项法案还另外得到了六名共和党籍的参议员所背书。目前在参议员内有足够多的共和党议员同意与民主党人就该法案进行合作，并能够克服阻挠议事（Filibuster）的障碍。但是该法案仍没有获得足够的支持，无法达到推翻特朗普动用否决权所需的67票。

州政府之所以积极发起诉讼，也有着自身的选举与党派政治逻辑。

随着2026年中期选举临近，共和党议员担忧特朗普的贸易战导致地方经济衰退与选民不满，从而威胁自身席位；民主党则利用诉讼机会，凸显特朗普政策对底层选民的负面冲击。此外，加州州长加文·纽森（Gavin Newsom）独立发起诉讼，意在塑造自己维护经济秩序、自由贸易与法治原则的政治人设，为其2028年总统选举铺路。

从实际情况来看，特朗普推行的针对全世界的基本关税以及对等关税政策，已经引发了不少特朗普共和党国会议员的反对。究其原因，其实并不复杂。特朗普目前处于第二个任期，不存在连任选举的压力，行事风格或许更加自由。然而，国会议员们情况则截然不同。在2026年，参议院将有35个席位面临改选，众议院更是要全员改选。关税战所带来的直接后果之一便是通货膨胀，而通货膨胀会直接影响到共和党人在中期选举中的选情。鉴于此，民主党也意图借助此次司法诉讼，提前为中期选举营造声势、积攒人气。

而对于加州选择单独提起诉讼很大程度上也与民主党的“明日之星”加州州长纽森有意角逐2028年总统大选有关。因此，纽森有意借助加州单独提起诉讼，设立起自身捍卫自由经济秩序、底层人民权益、民主与法制的人设。在特朗普对维护宪法含糊其辞地表态下，纽森意在表明自己对于维护宪法原则、保障公民权利的坚定立场，这在当前政治极化、社会分歧加剧的背景下，无疑是一种极具吸引力的政治姿态。通过司法诉讼这一平台，纽森不仅是在解决具体问题，更是在进行一场关于价值观、政治理念的广泛传播，为未来的总统竞选之路铺设坚实的民意基础。

这场依托美国联邦、各州、行政、立法博弈机制的司法诉讼，既是法律、政治问题，更是不同产业团体的经济利益博弈。

比如代表美国国内制造商的“繁荣美国联盟”对特朗普的关税政策表示欢迎，称之为“大胆且早就应该进行的全球贸易体系重置”。关税政策也迫使美国模具制造业重新考虑供应链布局，更多地在美国本土采购订单，从而为美企创造了“实实在在的机会”。这些言论与立场，反映了部分制造业保护主义者对提高进口成本，以保护本国企业的期待。

与此相对，强调自由贸易和低成本进口小企业主则表达了另外一种担忧：一位佛州文具企业主直言“关税正在扼杀企业”，并加入诉讼团队，指控总统“超越权力并篡夺国会在对几乎所有进口商品征收关税时所享有的角色”。

原告中的纽约州总检察长，明确强调特朗普施加的“前所未有的”关税将导致经济增长放缓、失业增加、通胀上升，甚至引发衰退。一项税基会的分析估算，这次关税将给美国家庭平均每年增加约1300美元的支出负担，未来十年总计高达14-22亿美元，相当于国内生产总值（GDP）降低约0.8%。这些数据凸显了政策调整的宏观经济成本，亦成为原告主张关税不合理的重要依据。

更有评论指出，这场反关税浪潮并非简单的党派斗争，支持诉讼的既有自由派州检察长，也有传统上支持市场自由的团体，反映出“反对关税的立场并不按传统政治路线排列”。 换言之，各州和企业的利益诉求聚焦在关税对当地经济和民生的实质损害上，而非华盛顿所强调的“国家安全”或“贸易逆差”等政治论调。

简言之，本案结合了法律原理与现实政策考量：法院裁决将检验IEEPA在当代环境下的适用范围，并决定行政权在贸易政策制定中能走多远。若诉讼成功，未来总统实施类似关税前必须获得国会批准，贸易政策将更依赖立法程序；若最后失败，则可能为行政部门设立新的权限范式。未来几个月，主审法院乃至联邦上诉法院的判决，将对美国乃至全球经济政治格局产生重大影响，值得密切关注。

无论最终裁决如何，此类案件都凸显出了没有明确法律授权的广泛关税措施，不仅可能动摇市场预期，更可能突破美国宪制与法律的界限。正如前参议员丹福斯所言，此案涉及的“权力集中与分散”关系，是美国建国以来最严肃的议题之一。

美方各州与中小企业用司法途径维护自身经济利益的做法，也充分体现了美国联邦体系下的制衡机制。习近平主席曾多次强调中美在经济、能源、科技、环保等诸多领域有“广泛共同利益”，应互通有无、取长补短，“做大合作的‘蛋糕’”，并通过经贸对话机制务实合作、解决具体问题。制度层面，我们近期亦大力扩大对外开放力度。比如，《外商投资准入特别管理措施（2024年版）》已全面取消制造业领域对外资的准入限制，并提出逐步放宽电信、教育、医疗等服务业的市场准入。《粤港澳大湾区发展规划纲要》也强调，要以高水平的制度型开放和营商环境，吸引全球资本、技术和人才，打造国际贸易和投资的重要枢纽。

我们可以采取更加灵活的姿态，及时调整策略更加注重与美国地方和产业界的沟通合作，而非仅仅与联邦政府周旋。特别是，我们可以抓住美国地方政府和产业界也对当前贸易冲突表达关切的契机，表明白宫与华盛顿并不代表整个美国的意志，通过与各州政府和行业界对话，寻求更广泛的共赢空间。

校对 | 伍子尧 

排版 | 许梓烽 

初审 | 覃筱靖 

终审 | 冯箫凝