何冬妮：粤港澳大湾区如何率先打造新时代一流营商环境？｜全球湾区观察

新时代的营商环境是一个很大的题目，我从三个方面谈些不成体系的粗浅思考，中国营商环境的发展变化及其面临的挑战，为什么要提新时代的一流营商环境、粤港澳大湾区如何率先打造新时代一流营商环境。许多问题还没有答案，抛砖引玉，请各位专家学者批评指正。

中国政府提出打造一流营商环境，方向是“三化”——市场化、法治化、国际化。2013年党的十八届三中全会首次提出“建立法治化营商环境”。2019年国务院常务会议通过《优化营商环境条例》，这是国内首部关于优化营商环境的专项规定，明确提出“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心……”。而后，营商环境“三化”就屡屡出现在中央重要文件中，从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》到党的二十大报告、二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》等。此外，2023年，经中央区域协调发展领导小组同意，国家发改委会同有关部门专门制定出台《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》，提出大湾区经过三年努力营商环境“三化”要达到世界一流水平。

从地方政府层面看，国家条例颁布后，各地纷纷出台实施优化营商环境地方条例。从条例实施的时间顺序看，上海是第一个，其次北京，然后广州、深圳是同一天实施，重庆、杭州等紧随其后。各地的条例各有特点，但总体还是围绕“放管服”，以便利企业办事、降低企业交易成本为主。大湾区的城市如广州、深圳的条例中都强调要推进大湾区优化营商环境方面的交流合作，广州提出要打造大湾区一体化的营商环境，深圳则强调企业家的重要性，把每年11月1日定为“企业家日”。此外，上海、深圳都明确提到要为企业引进海外高层次人才提供便利化政策与服务。许多地方条例中明确把政府主要负责人作为优化营商环境第一责任人。应当说，从这些条例及各种文件看，地方政府对优化营商环境不可谓不重视。

2019年国家优化营商环境条例出台后，国家发改委探索建立了营商环境指标体系，这个指标体系较大地参考借鉴了当时世界银行的DB（Doing Business）指标体系，这本身也体现了中国营商环境标准与国际的接轨。世界银行自2003年开始使用DB指标体系对全球经济体进行营商环境评估和排名，中国的排名从2006年的108位一路上升到2020年的31位。世行于2021年终止了DB项目，开始启动新指标体系的研究。2023年，世行推出了“B-READY”（Business Ready）新指标体系，其涵盖范围更广，同时强调了对企业个体和对宏观规制影响的评估，尤其注重各个环节领域有无相应的法律法规以及这些法律法规的落实情况。此外，新标准体系引入三个交叉指标，在10个主题评估中交叉应用。例如，“数字技术应用”这个指标重点考察某个主题环节中的数字技术使用规范、标准及效果。这一点在新时代是很重要的。新指标体系对中国的评估预计于2025年时见分晓。

从官方文件和相关表述看，中央和地方政府对通过优化营商环境吸引投资和促进企业发展极为重视，但同时优化营商环境面临的形势和挑战也十分严峻。一方面，外商直接投资流出的情况不容乐观，另一方面，民间投资持续不振。这里头原因很多，不都是营商环境的问题，但这些情况让营商环境承压，也使得优化改善营商环境的需求更加迫切。

地缘政治是最大的影响因素。从美国宣布对华战略竞争以来，无论是美国从中国市场进口的份额，还是美国对中国FDI的份额都出现明显下降。与此同时，美国在北美地区以及东南亚、南亚地区替代市场的份额明显增加。在科创投资领域，美国风投对中国初创企业的投资在2023年出现断崖式下跌。在区域范围内比较地看各国获得FDI的份额，中国制造业获得的FDI份额在下降，同时东南亚、南亚国家制造业获得的FDI份额在上升。近5年来，民间投资也出现增长收缩甚至负增长的状态，国内私募资金规模明显收缩。

从我们走访调研的情况看，推进营商环境“三化”可能至少需要解决四个方面的问题。

一是产业政策的有效性与打造透明可预期的营商环境。全球有条件的国家都在运用各种形式的产业政策和工具扶持本国科技与产业发展。关键的问题是产业政策的普惠性和透明度。一般而言，产业政策的效果要看对社会资本有多大的挤入效应，最终要看能否提高国民收入。如果创办一家企业是出于获得补贴，且这种情况比较普遍时，就要注意政策设计是否存在问题。

二是国民待遇的落实与打造公平竞争的营商环境。需要重点关注中央出台《公平竞争审查条例》后对地方政府招商引资行为的实际影响，不同所有制不同类型的企业能否平等获得生产要素和各类资源、产权保护、政府采购等。

三是法治市场经济与打造稳定可持续的营商环境。《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》等放管服措施要落实到位，尤其需要注意一些地方罚没收入、补税等行为给企业信心和预期带来的消极影响。

四是扩大制度型开放与打造国际化营商环境。需要深入开展包括外资市场准入、国民待遇、产权保护、争端解决等制度实施情况的第三方评估。此外，国家重大开放平台、自贸港和自贸试验区等需要切实加快对标高标准国际经贸规则，结合自身特点先行先试，为全国积累经验。

我们讨论营商环境，时代是最大的背景。为什么要提新时代的营商环境？在我看来，新时代是AI时代，我们需要考量AI时代的营商环境跟以往有什么同与不同。

我们现在的营商环境指标体系是在稳态或者常态经济社会下设计的。那么，AI时代的营商环境会是怎样的图景？欧盟出台了全球第一部人工智能法案，具有强监管的意味。美国出台了AI行政令，但并非约束性的监管规则，总体是发展逻辑在主导。

中国也在大力探索和推动人工智能的发展与治理。党的二十届三中全会决定中多处提到人工智能，包括完善产业发展政策和管理机制、安全监管制度等。中国2021年发布了《新一代人工智能伦理规范》，2023年发布《生成式人工智能服务管理暂行办法》。此外，中国还发起《全球人工智能治理倡议》。从地方层面看，各地发布的优化营商环境条例都根据国家条例对新业态新领域的监管提出了相关要求，但基本还是按照“包容审慎监管”的原则思路做些微调。总体看，这样的表述比较模糊，没有具体实施方案，在当下环境里企业实际上还是很难做。

中央刚刚发布了《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》，10条意见中的第7条提出要优化新业态新领域市场准入环境，聚焦的10个领域中包含了人工智能领域，要求制定优化这些领域市场环境的实施方案。同时，在第8条中也明确提出“选择重点地区开展放宽市场准入试点，分批制定和退出放宽市场准入特别措施”。这可以理解为在市场准入方面，AI领域产业发展的规则和标准设计正在路上。

那么，进入人工智能时代，到底怎样才算是一流的营商环境？我们可能需要思考一些最基本的问题。

首先，过去稳态社会经济下的线性思维可能需要改变。“三化”是基本路线。然而，进入AI时代，或者说以AI为核心代表的新质生产力时代，核心是技术创新。那么，怎样才能激励技术创新？这是新时代营商环境需要回答的一个基本命题。

其次，市场主体对营商环境的基本诉求需要被关注和解决。一是法治，要营造稳定、安全的发展环境，尤其是强化民企产权保护的法治保障；二是平等，要坚持“两个毫不动摇”，现在主要矛盾的主要方面恐怕是应该坚定地支持民企平权；三是市场一体化，要发挥超大规模市场优势只能通过市场一体化；四是国际化，从国家层面要破围，努力为市场主体创造能继续利用“两种资源、两种市场”的外部环境。

我理解，新质生产力的核心就是技术创新。从这个意义上说，新质生产力不仅是中国的，也是世界的。如果中国新质生产力足够大，那么中国在生产力与生产关系互动、经济基础与上层建筑互动中形成的做法和经验就可能产生更大的国际影响，就能更积极主动地参与到AI发展治理的国际规则标准制定中。从这个意义上说，在AI时代才能不被“去中国化”。

面对AI时代，优化营商环境不能满足于在以往1.0版本上的不断升级，更不能让优化营商环境停留在文件上。AI时代的一流营商环境，首先要解决开放创新生态的问题。我们需要创新生态理念的更新，需要切实改变激励考核机制。其次，我们需要激发企业尤其是民营企业创新活力和动力。第三，AI时代最重要的要素是人才、是数据。那么，在人的流动、数据的流动这两个方面的规则和标准体系构建上，我们需要更大的改革。

粤港澳大湾区是中国改革开放前沿，在这三个方面应该也有条件走在全国前面，为全国探路。作为中央确定的重大战略区域，粤港澳大湾区需要对标香港的市场准入水平。以湾区内两地间产业链供应链优势互补明显的行业、领域、业务为重点，制定一批放宽市场准入特别措施，在全国率先探索具备复制推广价值的改革经验，推动市场准入限制进一步放宽，以此更好服务国家重大区域战略落地。横琴、前海、南沙、河套等重大开放平台是中国对接与参与国际规则和标准的先锋队，可以率先对标香港市场准入水平部署一批放宽市场准入特别措施，进一步缩减市场准入负面清单，明显放宽注册资本、营业范围等限制，扩大实施承诺即入制。进而，拓展到自贸试验区联动区，由点带面，实现四大核心城市带动，再逐步扩散到整个湾区。

面对快速变化的世界，优化营商环境的根本是体制机制的改革与创新。

*本文系作者在香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院主办的百川论坛暨第三届中国政治经济学理论与实践“产业与现代化：中国与世界2024研讨会”上的发言整理而成。

校对 | 周宇笛

排版 | 李嘉欣

初审｜覃筱靖

终审 | 冯箫凝