深圳政府引导基金，能否“大胆”成为创新企业“耐心”天使？

//大疆“天空之城”

国内培育上市公司最多的政府引导基金

多年来，深圳引导基金的发展与特区产业转型升级同频共振。

自2015年至2025年3月初，深圳财政已实缴出资超1500亿元，分批次设立13支政府投资引导基金，累计撬动资本近5000亿元，设立300余支子基金，构建起地方级最大体量的政府投资基金群，形成覆盖天使期到成熟期的全生命周期接续投资体系。

一级市场股权投资具有“高风险、长周期、高回报”特征，深圳始终不对政府投资基金设立“亏损上限、收益下限”，坚持与社会资本“风险共担、收益让利”，最高让利比例可达100%，换取长期产业价值，并积极引导创投机构投早投小投长期投硬科技。深圳市引导基金普通合伙人深创投集团在遴选基金管理人时坚持公平原则，对各类企业一视同仁。

市场化投资策略带来显著成效。过去10年，深圳市引导基金“集团军”累计支持8000余个产业项目，助力超1500家企业成长为“专精特新”企业，近600家企业成功上市，成为国内培育上市公司数量最多的政府引导基金。

而且，引导基金总体放大倍数约为4.5倍，单独以市场化子基金计算，放大倍数达6.1倍，常年位居清科/投中等地方政府引导基金榜单前列，如中国最受GP关注政府引导基金TOP30第一名等，成为全国地方引导基金的发展标杆。

//深圳发布20+8产业集群基金

行业结构性困境下积极突围

随着经济形势与资本市场的结构性变化，深圳创投行业的结构性困境也逐渐凸显。

从募投管退诸环节来看，募资方面，资金来源有待多元化，国家级产业基金支持不足、政府引导基金返投要求高、税收优惠缺乏竞争力、外资参与度偏低；投资方面，产业资源不占优势、竞争压力大、错失明星项目或赛道；管理方面，国资监管与容错机制需优化；退出渠道有限，主要是IPO 和并购，S基金等交易规则不完善。另外，创投人才相对京沪有所不足；政策环境方面，政策吸引力及创新力稍显不足、中小企业扶持不足。

为此，深圳着力打造国际创投风投中心，力争走出新的发展路径。2022年6月，深圳出台关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见。2024年，深圳又出台产业政策2.0迭代版本。

为优化政府投资引导基金体系，深圳发起设立三批产业基金群，加快构建具有深圳特点和深圳优势的现代化产业体系。据悉，第三期基金机构遴选工作结果接近发布。新的产业基金体系出资比例更高，市区引导基金合计出资比例最高可达70%；让利幅度更大，协同联动也更强。

面对挑战，深圳引导基金积极应对，引入国家级基金、产业资本和保险资金，构建覆盖种子期、天使期、风险投资（VC）、私募股权投资（PE）阶段的全链条投资体系。

作为国内创投中心之一，从深圳市证监局数据来看，2024年，深圳创投行业“募投退”整体回暖，中长期资金参与度有所增加，其中引导基金投资者数量624个，较2023年大幅增长24.32%，出资规模909.47亿元，同比增长达14.11%。

//引导基金委托深创投市场化管理

“耐心+大胆”能否提升国有资本“风险容忍”

当前，引导基金长期资本实践仍受国有资本保值增值考核要求制约，风险容忍机制有待进一步完善。

今年，深圳正谋划引导基金的升级路径。2025年3月11日，深圳“创投十九条”发布，标志着深圳正式进入"耐心+大胆"双轮驱动新阶段。

这份被业界称为“最懂创投”的政策文件，首创"大胆资本"发展体系，提出到2026年将形成万亿级“20+8”产业基金群与万家备案创投基金；“投早投小投硬科技”基金规模以年均15%增长；重点发力“大胆资本”“耐心资本”“国际资本”“产业资本”。

"创投十九条"计划通过完善容错免责机制、税收优惠政策、延长基金存续期、退出渠道优化、返投要求优化等创新举措，设置河套深港科技创新合作区跨境双币早期母基金、光明科学城母基金、概念验证基金、中试基金、“链主”基金、AIC基金等，允许深圳引导基金在硬科技领域施展更大空间。

同时，深圳正启动对政府投资基金和国资创投机构的考核机制进行优化，探索建立尽职免责相关制度，不以单一项目的亏损或未达考核标准对投资行为全盘否定，助力投资机构更有底气、更加大胆地进行长期投资，便于企业在攻克关键技术、拓展市场的关键时期，能够获得充足的资金支持。

“我们创业的时候，深圳是首选。”曾获得天使母基金投资的AI视觉检测企业思谋科技联合创始人沈小勇提到，深圳在政府服务、人才密度、创业氛围等方面，都是最适合创业的。

深圳引导基金的发展，将有利于深圳进一步健全促进科技创新的多层次金融服务体系，支持培育更多世界级公司。

对话综合开发研究院（中国·深圳）金融发展与国资国企研究所助理研究员彭晓钊：“相比其他城市，深圳引导基金有三点不足”

南方+：近年深圳创新、优化引导基金模式上有哪些亮点和成绩？

彭晓钊：概括来说，一是构建多层次引导基金体系，打造地方级最大体量政府投资基金群。二是坚持市场化专业化管理，投早投小投硬科技绩效领先。三是率先探索容错免责机制，支持政府引导基金“敢投能投”。四是创设合理让利与风险共担机制，带动撬动社会资本“愿投善投”。

南方+：结合国内引导基金发展，解析深圳引导基金在募投管退等方面存在哪些不足？

彭晓钊：首先，深圳政府引导基金未能实现持续出资，相比其他城市规模优势不再。各地利用政府产业基金持续吸引投资机构和项目落地，其中不乏千亿级、百亿级基金（如上海围绕三大先导产业设立千亿元投资母基金）。相比之下，深圳政府引导基金起步较早，已有部分子基金实现退出或即将面临退出，但因转让程序、定价机制、审批流程及交易场所等问题，退出部分的资金未进入循环滚动投资。

其次，深圳政府引导基金存续期设置不合理，相比其他城市退出弹性较小。各地政府引导基金积极探索延长基金存续期，据母基金研究中心统计，2024年新设政府引导基金中，49%对子基金的存续期要求为10年以上。相比之下，深圳政府产业基金存续期一般不超过十年，基本采取“5+2”（5年投资期，2年退出期）或者“4+3+2”（4年投资期，3年退出期，2年延长期）模式，仅科技创新种子子基金（存续期为15年）和天使子基金（存续期为10年）例外。

最后，深圳私募股权创投二级市场建设滞后，相比其他缺少相关制度安排。自2020年7月以来，已有北京、上海、浙江、广东、江苏、安徽等多地区域性股权市场开展股权投资和创业投资基金份额转让试点，其中北京、上海在制度性解决私募股权投资基金资产评估、资产定价、交易规则、国企参与等关键问题上率先行动，而深圳在相关制度机制上仍存空白。

南方+：结合国家对深圳的定位和要求，对未来深圳引导基金发展有哪些建言？

彭晓钊：一是建立持续投入滚动使用机制，进一步释放带动放大效应。建立政府引导基金持续投入机制，每年安排一定比例财政资金以“补改投”方式用于引导基金扩容，同时在制度上确保政府引导基金实现收益、退出资金滚动循环使用，提升基金投放规模和杠杆放大效应。

二是率先探索阶梯化让利机制，多渠道拓宽“耐心资本”来源。以财政资金或引导基金进行“铺底”，参照超长期特别国债或者地方政府债券利率确定政府出资门槛回报率，给社会出资人和基金管理人留足税后盈利预期，吸收AIC资金、保险资金、社保基金等长线资金共同参与设立一批市场化母基金。

三是建立可操作的尽职免责机制，提升国有资本“投资胆量”。借鉴淡马锡“尽职免责、不尽职追责”做法，加快落实“创投17条”尽职免责及容错机制建设，可考虑建立创投项目免责清单，对因不可抗力、政策变动等因素导致的改革创新与科技投资未能实现预期目标的，如已履行规定程序作出决策且勤勉尽责未谋私利，则不追究受托管机构责任，不做负面评价。

四是研究开展信息披露制度建设，实现规范化透明化运作。新加坡前第一夫人、淡马锡首席执行官何静曾提到“有了淡马锡审查，就无法掩盖糟糕的结果”。借鉴淡马锡通过设立三个“公共标志”（即出版《淡马锡评论》、开展信用评级和公开发行债券）保持机构透明度，加强政府性投资基金信息披露制度建设，支持符合条件的管理机构公开发行债券，督促管理团队对投资行为负责。（南方+研究员 李荣华）