深度调研 | “百千万工程”：如何破题城乡区域发展不平衡

党的十八大以来，习近平总书记一直高度关注广东城乡区域发展不平衡问题，寄望广东在促进城乡区域协调发展等方面走在全国前列。牵挂中蕴含着殷切期望，激励着奋进脚步。广东在历届省委省政府工作基础上，学习运用浙江“千万工程”经验，于2022年12月启动实施“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”），着力破解城乡区域发展不平衡难题。2025年11月，习近平总书记在广东考察时指出：“你们实施的‘百县千镇万村高质量发展工程’，让乡镇面貌有了新的变化，要持续抓下去。”在“百千万工程”实施3年之际，调研组深入南粤大地，实地探访广东推进城乡区域协调发展的做法与成效。

“百千万工程”缘何实施

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，区域协调发展是中国式现代化的内在要求。习近平总书记强调：“推进中国式现代化，必须全面推进乡村振兴，解决好城乡区域发展不平衡问题。”党的二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。总书记的重要指示、党中央的战略部署为广东破解城乡区域发展不平衡难题清晰地指明了方向。

广东是全国的经济大省，但城乡区域发展不平衡也是基本省情。打开广东地图，在近18万平方公里的土地上，122个县（市、区）、1612个乡镇（街道）、2.65万个行政村（社区）星罗棋布。改革开放以来，珠三角地区率先实现跨越式发展，但粤东粤西粤北地区发展相对较慢，区域发展不平衡；同时市域城区相对发达，农村地区相对落后，城乡发展不平衡。

城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板，这是广东现代化建设绕不开的重大现实问题，也是广东继续走在前列必须跨越的关口。如果只有珠三角地区的现代化、粤东粤西粤北地区发展仍然落后，抑或只有市域城区的现代化、广大农村地区发展仍然滞后，那么广东现代化建设就是不够的，也是不完整不全面的。只有下大功夫实现城乡区域协调发展，让全省人民整体迈进现代化，广东现代化的成色才更足。

广东城乡区域发展不平衡的症结何在？2022年底，广东县域面积占全省的71.7%，常住人口占全省的28%，但县域地区生产总值仅占全省的12.5%，县域一般地方公共预算收入占支出比例不到三成，县城及乡镇对人口的吸引力偏弱。由此不难发现，广东城乡区域发展不平衡的突出短板在县、薄弱环节在镇、最艰巨最繁重的任务在农村。

解决发展不平衡难题，广东面临困难，但也具备有利条件。珠三角地区经济实力雄厚，粤港澳大湾区建设、深圳先行示范区建设等战略机遇难得，现代化的产业分工体系与交通、网络等基础设施日益完善，推动城乡和区域之间生产、分配、流通、消费等内在联系愈加紧密。这些都为优化珠三角地区和粤东粤西粤北地区的生产力布局，推动城乡区域协调发展向着更高水平更高质量迈进奠定了基础。

向最难处攻坚，向最关键处挺进。广东深入贯彻落实党中央决策部署，立足自身条件，瞄准破解城乡二元结构、区域发展不平衡难题，创新实施“百千万工程”，努力把短板变成“潜力板”。

城乡区域发展不平衡何以破题

3年来，广东强化以工补农、以城带乡，推进“融珠入湾、山海联动”，持续推动“百千万工程”从开局起步、全面铺开、加力提速迈向纵深突破，绘就了促进城乡融合、区域协调的南粤新画卷。

壮大县域经济。县域是连接城乡、承上启下的关键单元。广东城乡区域发展不平衡，短板在县、潜力在县、突破口也在县。“百千万工程”扭住县域这个重要发力点，推动各县走差异化发展之路，产业聚链成群，县区协作发展，以县域之强带动全域之兴。

在“百千万工程”实施过程中，广东引导各地“靠山唱山歌、靠海念海经”，因地制宜发展壮大县域特色产业。潮州市饶平县探索“良种场+企业+农户”模式，大力建设现代化海洋牧场，将海洋资源优势转化为经济发展动能。图为2024年6月拍摄的饶平县重力式深水网箱养殖基地。 广东省潮州市饶平县“百千万工程”指挥部办公室供图

发展县域经济关键在于立足资源禀赋、找准功能定位。广东引导各地“靠山唱山歌、靠海念海经”，“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游”，推动各县（市、区）在不同赛道上各展所长、争先进位。作为广东面积第二大县，河源市东源县超过四分之一的土地是万绿湖的青山碧水。过去，东源守着绿水青山却变不出金山银山。“‘百千万工程’让我们转变了认识，守护水源不是一项被动的工作，‘守绿’是底线，关键是‘活绿’。”当地干部向调研组介绍，这几年，东源大力发展水饮料和食品产业集群，培育起百亿级的水经济，并在省里统筹支持下，打造环万绿湖世界级“湖泊+”绿色发展区，把生态“好水”变成发展“活水”。“一个县要激活内生动能，首先要找到一个特色化、差异化的发展方向。”调研中，基层干部谈起自己的思考，“发挥比较优势，优化发展路径，县域发展才有独特性和竞争力。”

在确定的地理空间条件下，产业集群可以通过产业的梯度有序转移，延伸产业链、加速要素流动、放大辐射效应，促进县域经济发展。近年来，广东着力建强一批县域省级产业园和承接产业有序转移主平台，推动产业成链成群、聚势增效。梅州广梅产业园见证了这样的质变：晟鑫公司铜压延加工项目落户，带来的不仅是当年23.1亿元的产值，更如一块关键拼图，精准补充了当地亟待完善的铜基材料产业链，有效带动梅县区经济发展。3年来，15个省主平台累计承接产业转移项目超2200个，总投资逾7200亿元。这些项目不仅为当地带去资金与技术，还催生新的产业生态与市场网络，成为广东以产业集聚促进县域经济发展的生动注脚。

当单一县域的“特色棋”与“内外功”练至深处，更深层次的发展命题随之浮现：如何跳出“自留地”告别“单打独斗”？连绵的南昆山与罗浮山脚下，一条“最美旅游公路”串联惠州博罗、龙门和广州从化、增城4个县（区），铺展成一幅“富春山居图”。在省里统筹、两市协调下，4县（区）打破基础设施建设、生态环境保护以及治理运营等领域的属地壁垒，共同打造环南昆山—罗浮山县镇村高质量发展引领区。“去年以来，骑行客多了，订房量也涨了。”罗浮山下显岗水库驿站民宿的老板说。连片推进、优势互补，以更好实现产业提级、管护提档，成为几个县区干部群众的共识。如今，联动协作发展在广东遍地开花，不仅让相关县的经济发展从点状突破走向整体成势，也通过跨区域连片协作为协调发展注入动能。

优化城乡格局。推动城乡融合不是“城乡一样化”，而是要做到经济增长均衡化、公共服务均等化。广东发挥县城和中心镇的带动作用，加快形成功能互补、深度融合的新型城镇化发展格局。

县城是新型城镇化的关键载体，广东着力推动县城内涵式发展，重在提升其聚人聚商聚产能力。一方面，聚焦基础设施的功能完善与标准升级，强化公共服务供给的普惠性与均衡性；另一方面，通过高校托管帮扶县中、珠三角医院跨区域靶向共建等方式，提高教育、医疗等服务供给，有效提升县城居民生活幸福指数。“在这里上班离家近、待遇也不错。”在广州从事10年销售的小周，如今选择回到茂名高州就业。3年来，高州有1.8万余人从珠三角等地回流，县城新增7万进城农村人口，这是“广东农业第一县”蓬勃发展的缩影。实践证明，民生供给的厚度，能重新定义县城发展的底气和魅力。

乡镇一头连着农村、一头接着城市，但由于基础设施跟不上、建设标准不够高，不少地方“镇镇如农村”，改造升级需求迫切。广东紧紧把握乡镇这一节点，推动65个中心镇按照小城市标准建设，着力培育工业重镇、商贸强镇、农业大镇、文旅名镇等专业镇、特色镇。比如，清远阳山秤架瑶族乡挖掘民族文化特色，开发集合生态、文化等功能的沿江碧道，打出民族地区、绿色产业、南岭生态“三张牌”。惠州龙门永汉镇从当地国家二级保护动物豹猫的形象上汲取灵感，推出文旅IP，吸引游客“寻猫打卡”，2024年接待游客417万人次。如今，广东已建成914个圩镇客厅、1037条示范主街，3个镇地区生产总值超千亿元，展现出强劲的综合实力。

打造和美乡村。乡村风貌是一个地方发展水平、治理效能、文明程度的综合体现。广东有四分之一的人口生活在农村，如何推动“万村万景更新”？“百千万工程”紧扣人民群众对美好生活的向往，“塑形、铸魂、兴绿”多维发力，打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的现代化“归园田居”。

大力实施农村人居环境整治，系统推进厕所、生活垃圾、污水“三大革命”，让广大乡村旧貌换新颜。调研组来到广州黄埔迳下村，模块化住宅正像拼积木一样有序吊装。走进已经建成的一栋栋乡村民居，室内是现代、智能、低碳的家居装置，推窗可见阡陌交通、鸡犬相闻的田园风光。“房屋更美，环境更好，住得更舒心。”村民由衷点赞。3年来，广东累计完成农房风貌提升26.4万户，新增“口袋公园”579个，农民就地过上现代文明生活，乡村成为众人向往的美好之地。

广东“百千万工程”实施以来，南粤大地座座村庄旧貌换新颜。韶关市翁源县21个典型村完工项目255个、累计投资2.69亿元，和美乡村串线连片、各美其美。图为2024年7月拍摄的翁源县江尾镇南塘村。 广东省韶关市“百千万工程”指挥部办公室供图

培育文明乡风是推进乡村全面振兴的内在要求，是满足农民群众精神文化生活新需求的迫切需要。广东深入开展农村精神文明创建五大行动，持续涵养向上向善、刚健朴实的文化，推动岭南乡村实现由表及里全面跃升。茂名柏桥村村民以“种树庆喜事”替代办宴席，宅畔田间尽是绿荫；潮州以龙湖宗祠故居为载体，创设家风文化品牌；佛山紫南小学编写“紫小有礼”微课，4门精品课入选全国德育课程资源库。如今，广东2.8万个新时代文明实践中心（所、站）实现县镇村全覆盖，文明乡风在基层落地生根。

自然生态是乡村最大的发展优势和宝贵财富。在绿水青山就是金山银山理念指引下，广东扎实推进绿美乡村建设，3年新植苗木超3800万株，完成12.8万亩宅旁、村旁、路旁、水旁“四旁”绿化，粤北乡村森林覆盖率稳定在78%以上。这份“绿色家底”正转化为“金色财富”：清远连樟村引进现代农业科技示范区、麻竹笋加工厂等产业项目，村民人均年可支配收入约2.47万元；汕尾施公寮村开发“咖啡+文旅”休闲空间，盘活碧海银滩生态资源，成为热门打卡地；河源林寨古村以“古村+生态”模式吸引游客，让村民实现“家门口增收”，绿色成为乡村发展的幸福底色。

改革破局开路。广东靠改革开放走到今天，还要靠改革开放开创美好未来。“发展出题目，改革做文章”，是“百千万工程”的鲜明特点。

“责任大、权力小”束缚手脚、“等靠要”思维制约能动性，是基层经济社会发展的堵点之一。如何打通这一堵点？关键是放活权限。广东完善县（市）“点菜”，省、市“上菜”的菜单式赋权方式，将60项省级行政职权调整为县级实施，财政省直管县改革扩围至全部57个县（市），赋予县级更大自主权、统筹权。调研中，不少基层干部表示，省与县（市）税收分成比例的调整，极大调动了地方大抓产业、培植税源的积极性。职权下放后，项目审批环节减少了、上马进度加快了。放活权限，一定程度上解决了权责不对等问题，让基层抓得起来、管得起来、负责起来，从被动执行转向主动作为，更加积极谋划产业、优化环境、吸引资源。

“地从哪里来、钱从哪里筹”，是欠发达地区发展普遍面临的现实问题，破题重在激活要素。针对缺地难题，广东开展全域土地综合整治，拉动投资4694.47亿元，完成农用地整治84.24万亩、建设用地整理18.77万亩、生态保护修复176.20万亩。佛山南海区推出地券、房券、绿券“三券”制度，通过用地指标跨区域调配、实物补偿化解退出阻力、生态价值转化反哺等举措，构建城乡空间集聚新格局。针对缺钱难题，广东深化县域投融资体制改革，出台金融支持“百千万工程”实施方案，推动金融资源向县镇村倾斜、金融服务向县镇村下沉。农业银行广东分行开展“千人驻镇”，广东农信选派3万多名金融特派员驻村入户，投资平台联合农银投资设立100亿元县域经济高质量发展基金，各类金融主体积极作为，为县镇村解决资金难题。

动员全社会力量参与，盘活各领域资源，凝聚各方面合力，是实施“百千万工程”的务实之策。广东把纵向支持、横向帮扶、内部协作统筹起来，充分调动政府、市场、社会、群众各方力量。3年来，省有关单位选派干部组成62个纵向帮扶组团，珠三角6市选派300余名干部投入横向帮扶工作，实现对全省57个县（市）及粤东粤西粤北市辖区全覆盖；深入推进“千企帮千镇、万企兴万村”、百校联百县“双百行动”，企业、行业协会、学校等单位都参与进来。目前，4家重点建筑业央企助力819个乡镇，投资达1140亿元；广东国资国企累计投资超2200亿元；2000余家商会、11688家民营企业结对8992个村，累计实施项目超1.1万个，总投资超600亿元。全省125家高校与86个县（市、区）结对，达成校地合作清单800多项，推动10万名省内外高校大学生入县下乡、带动50万名青年“三下乡”，为县镇村发展注入活力。

“‘百千万工程’是家门口的路，路通了快递就到了；是爷爷屋前的池塘，水清了鱼就多了……”调研中，揭阳普宁一位青年乡村教师朴实的话，反映了老百姓的情感共鸣。3年过去，广东城乡区域协调发展正在开启新图景。2023年以来，全省57个县（市）经济增速连续两年快于全省平均水平，地区生产总值占全省比重较之前提高，首次实现整体人口净流入，县城聚人聚商聚产效应更加凸显。2025年，17个区、3个县（市）、134个镇获评全国百强区、百强县、千强镇，较之前有所提升。全省自然村生活污水治理率由75%提高到80%，农村集体经济收入10万元以下薄弱村基本清零，和美乡村建设绽放新光彩。农村居民人均可支配收入增长快于城镇居民2.4个百分点，城乡居民收入比由3年前的2.41:1缩小至现在的2.31:1。俯瞰南粤大地，极目粤东西北，山川秀美，风华焕新。

“百千万工程”探索有何启示

广东是全国的缩影，“百千万工程”为破解城乡区域发展不平衡难题提供了一个省域样本，对促进城乡融合发展、推进宜居宜业和美乡村建设、增强区域发展协调性等任务落地见效，具有一定启示意义。

坚持因地制宜与突出特色相一致。促进城乡区域协调发展，必须立足各地资源禀赋和基础条件，制定并实施差异化的政策措施，把比较优势转化为发展优势。广东在推进“百千万工程”过程中，“一县一策”发展特色优势产业，深挖“土特产”潜力，推动产业向特色化、集聚化、融合化发展，让“小特产”形成“大产业”。从千亿级的粮食蔬菜，到百亿级的岭南佳果、茶叶、药材，再到蓬勃兴起的预制菜新赛道，各地纷纷培育最具竞争力的“王牌”产业。实践表明，基于地方实际，不盲目跟风，找准特色优势产业，才能走出一条产业兴、生态美、百姓富的发展之路。

坚持政府引导与市场运作相统一。政府不可能“包打天下”，市场也不能“唯利是图”，必须把“有形的手”与“无形的手”结合起来。在“百千万工程”实施过程中，省级统筹破除要素流动壁垒，推动基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖；创新“财政+金融+国企”多元投入模式，提高市场造血效能；政府完善制度保障，营造公平环境，市场促进要素流动，增强发展动能。政府机制创新与市场活力激发同频共振，有利于在提升资源配置效率中保障社会公平，在促进社会公平中增强发展动力。

坚持顶层设计与基层探索相结合。顶层设计定方向、划底线，基层探索找路径、求突破，二者协同发力，才能充分释放机制创新红利。“百千万工程”探索贯彻落实党中央决策部署的创新路径，构建“上下联动、横向协同”的改革推进体系：省级搭建系列政策框架，通过“扩权强县”下沉审批与财政权限，赋予县域乡镇更多发展自主权，同时，建立跨区域跨部门联动平台，兼顾系统性与灵活性。以机制创新激发基层活力，以实践探索丰富制度设计，这是持续破除城乡融合发展体制机制障碍的重要路径。

坚持造福群众与依靠群众相贯通。发展的根本目的是造福群众，根本动力是依靠群众，二者贯通方能凝聚全民参与的强大合力。“百千万工程”构建“共建共享”体系，通过产业培育、服务提升、环境整治让群众直接受益；创新共建模式与诉求响应机制，搭建群众参与平台；建立利益联结与能人带动机制，推动群众深度融入发展，成为参与者、建设者、受益者。始终坚持以人民为中心，充分调动群众参与积极性与创造性，真正让发展成果惠及于民，必将汇聚起不断攻坚克难、团结奋斗的磅礴力量。

推进城乡区域协调发展是一个长期进程，是伴随中国式现代化建设全过程的重点任务。“百千万工程”实施3年初见成效，但在完善区域协调发展、城乡融合发展体制机制方面还有许多硬骨头要啃、还有许多难关要攻克。比如，县域经济还需持续壮大，区域发展不平衡问题尚未完全破解，新型城镇化建设仍有差距，县镇村规划建设还待进一步提升等。牢记习近平总书记“持续抓下去”的殷殷嘱托，贯彻落实党的二十届四中全会战略部署，广东将继续锚定“一年开局起步、三年初见成效、五年显著变化、十年根本改变”的目标任务，持续用力、久久为功，推动“百千万工程”向深向实，不断开创城乡区域协调发展新局面。

（作者：中共广东省委宣传部、求是杂志社综合编辑部联合调研组）

编辑 黄小菊 审读 张蕾 二审 李怡天 三审 刘思敏