近日，长沙市自建房倒塌事故，引发社会广泛关注。而事件暴露出的自建房违规“住改商”问题，也再次进入公众视野。

5月1日，住房和城乡建设部部署在全国开展自建房安全专项整治。住房和城乡建设部有关负责人强调，各地对存在严重安全隐患的经营性自建房，要立即停业，并及时采取有效管控和整治措施，坚决防止倒塌等事故发生。

自建房擅自“住改商”，为何多次引发安全事故？此类事故背后凸显出当前哪些法律制度的缺失及监管盲区？整治自建房违规“住改商”乱象，还需下哪些“猛药”？就这些话题，我们邀请了多位律师，为整治自建房违规“住改商”乱象支招。

“住改商”为何多次引发安全事故？

近年来，因农（居）民自住房擅自“住改商”后引发的安全事故，不是个别现象。

就在今年4月29日，山西省襄汾县人民法院依法对襄汾县聚仙酒家“8·29”坍塌事故涉及刑事犯罪一案一审公开宣判，以重大责任事故罪判处聚仙酒家投资人、经营者祁建华有期徒刑七年。

法院经审理查明，2020年8月29日9时40分许，襄汾县陶寺乡陈庄村聚仙酒家发生坍塌事故，造成29人死亡、28人受伤，直接经济损失1164.35万元。聚仙酒家投资人、经营者祁建华长期违法违规占地建设，在无专业设计、无资质施工的情形下，多次对聚仙酒家盲目改造扩建用于经营活动，且拒不执行国土资源主管部门的处罚决定，在饭店建筑存在事故隐患的情况下未采取有效措施而经营使用，导致饭店建筑坍塌，造成重大事故后果。

对于因擅自“住改商”屡屡引发安全事故，北京盈科（武汉）律师事务所党委书记、管委会主任陶慧泉律师分析，随着国家社会经济发展，城市化进程逐步加快，农村地区城镇化建设也是日新月异，原有的农村逐步变成城中村。由于我国农村实行农民宅基地制度，农村人口利用宅基地建设房屋，用作出租、商业经营等也日益普遍。但是，在农村建房规划管理、房屋安全管理等方面存在着法律法规不完善、规划建设管理不严格、房屋安全巡查监督不落实等诸多问题。农村自建房长期以来存在设计不规范，施工人为农村工匠，大多没有《中华人民共和国建筑法》所规定的施工资质，建筑材料质量参差不齐，施工质量较差，任意加建、改建，装修改造损害建筑结构等问题造成了农村自建房存在诸多安全隐患。

泰和泰（北京）律师事务所高级合伙人贺鹏律师认为，近年来由于自住房擅自“住改商”引发的多起事故，表明当前农村自建房存在严重安全隐患，而自建房违规“住改商”可能会违反行政管理规定、侵害有利害关系业主的相邻权。此外，从官方公布的事后调查结果来看，造成这些事故的原因，主要是和“住改商”行为常伴随发生的违规改建、加建等房屋质量安全问题有关。

贺鹏分析，各地区对农村自建房建设、改建、加建的程序有不同的规定。但一般来说，农村自建房建设应当经村组织审查通过后报政府相关部门审批，并取得乡村建设规划许可证。如涉及改变房屋使用性质、改建、加建的，有些地区还会要求进行房屋安全检测鉴定。然而，在具体的农村自建房屋质量监管制度上，相关限制条款仍处于相对空缺的状态。实践中，行政审批与安全监管脱节，村民未批先建、少批多建、违规改建的情况多发，部分房屋安全鉴定机构出具虚假房屋安全鉴定报告，这些都可能影响着农村自建房房屋安全质量，严重危及村民及相关人员的生命、财产安全。

北京冠领律师事务所执行主任任战敏律师则分析，首先，农村自建房多是以自建自管为主，缺少外部的约束控制机制，也没纳入建筑质量安全的监管体系内，安全隐患就异常明显而突出。其次，房屋建成后再次改造是造成建筑安全的主因。比如擅自进行结构性改造，或无视基础承受能力而擅自加层，都有可能会出现坍塌事故。当房屋的承载力长期超过负荷，就会出现压力性坍塌。

我们注意到，2020年9月23日，住房和城乡建设部村镇建设司司长张学勤在国新办新闻发布会上就表示，农房一般都是群众自建、自住。最近几年有部分农村自建房用作经营，有的改成民宿，有的改成宾馆、饭店。从这个角度来说，相关法律法规不够完善，基层监管队伍还比较薄弱。

哪些配套法律法规需完善？

山西襄汾餐馆坍塌事故发生后，2021年，山西省出台了全国首个相关管理办法——《山西省农村自建房用作经营场所管理办法(试行)》，相关条款明确要求——“农村自建房用作经营场所的，实行申报承诺制。申请人应当书面承诺该经营场所符合有关规定要求，在方位示意图中标明经营区域和面积等经营场所信息，并对承诺的真实性、合法性、完整性负责，承担经营场所安全主体责任”“未通过竣工验收的农村自建房不得用于从事经营活动。禁止将非法建筑、不符合安全性能要求的房屋用于经营活动”。

然而，据我们了解，目前全国层面对于自建房用作经营场所的相关法律法规，还并不完善。

对此，任战敏认为，目前相关法律法规确实存在不完善，或者过于笼统而缺乏操作性等问题。因此，应该加快立法进程，明确实施主体的“第一责任”，以及监管主体的日常管理责任，补齐事前审批、事中监管和事后治理的责任，并从许可、设计到施工、验收，建立起一套安全可行的制度，杜绝改造不规范、私自加层等问题。在相关法律法规、政策、制度等指导下尽快开展全面的排查和梳理，将违规改造、装修、擅自改变房屋用途、存在重大安全隐患的建筑作为重点，进行集中性整治，最大限度的减少给人民生命财产安全造成的损害。

贺鹏也认为，应建立健全农村自建房屋质量监管制度，从事前的行政审批、事中的房屋建设监管、第三方房屋安全鉴定机构监管到事后的安全排查、及时发现问题要求整改等的全链条监管，保障农村自建房的安全根基。

如何建立长效机制？

陶慧泉表示，不可否认，农村自建房“住改商”是农村发展经济、满足市场需求的必然产物，不能一概管死，也不能任由乱象丛生。当前，对全国农村自建房从规划审批、设计施工、房屋安全、依法使用等方面进行全方位的检查整顿十分必要，各地政府也已经在部署落实。希望经过检查整顿后能够就农村建房和房屋安全管理专门立法，建立起规范的长效管理机制，避免类似事件再度发生。

陶慧泉建议，一是短期内进行全面治理整顿。按照宾馆、饭店和其他商业类型的安全管理要求，进行全面检查，经过检查整改达到规范标准的，颁发行政许可继续经营，达不到标准的要坚决关停。

二是管理和服务结合。落实县、市、乡、村的管理责任，制定房屋安全管理责任清单，纳入到政府依法行政的监管体系中，压实主体责任；同时，从规划设计、建筑市场管理、房屋安全监测等方面做好服务，引入专业队伍为农村自建房提供建设服务，达到国家规定的建设标准和质量标准，消除房屋安全隐患。

三是完善立法和监管体系建设。农村自建房的建设和使用未来将会是我们国家内需市场的重要组成部分，应当从国家层面统一立法，有法可依、有法必依。同时，加大普法宣传和执法力度，形成农村建房人依法审批、依规建设、合法使用、接受监管的自觉意识，成为建设全国统一大市场战略的重要支点。

编辑 曾思羽 审核 刘杰