部分基层干部慵、懒、浮、散、拖，有主观因素，也有客观根源。如何以制度激励让“基层闲人”变“干事达人”？

基层政府闲人现象生成的制度症结

基层政府闲人现象的形成本质上在于相关基层干部理想信念不坚定，政治定力不过硬。然而基层干部行为模式是在特定制度环境中生成的，基层政府闲人现象的存在，正是现有组织与干部人事制度不够健全的表征，意味着激发基层干部干事创业热情和动力的新时代制度环境有待进一步创新完善。

职责任务不清晰使人能闲。基层政府工作事务杂、体量大，部门职责边界不清，岗位任务不明晰，任务配置过程比较随意，往往是鞭打快牛，忙闲不均，使人能闲。一是基层机构权责不清。尽管各级政府及职能部门纷纷出台各种权责清单，但由于组织管理法治化有待提升，政府与市场、社会和公民个人之间的权责关系尚未厘清，基层机构的职能越位和缺位问题依然存在。在中央强调权力下放、事务下沉的当下，各种临时性专项治理任务层出不穷，基层政府各个职能部门之间的权责界线趋于模糊，职责交叉、权责脱节、争权诿责、机构重叠等现象在基层组织机构间依然存在。二是工作岗位任务职责不清。基层干部岗位之所以很少有明确规范的岗位说明书，是因为设置岗位时缺乏明确的岗位分析制度支持，而且基层人少事多，存在一人多岗和一岗多责情况。基层干部往往身兼数职，造成岗位职责交叉，难以按照岗位职责规定的边界行动。这就导致有的基层干部承担多种任务而过于劳累，有的基层干部则推卸职责无所作为。三是任务配置比较随意。在部门与岗位职责不清的情况下，不同部门之间、同一部门内部各个岗位之间、同一岗位的不同个体之间的分工就带有很强的随意性，往往是鞭打快牛，忙闲不均，“能者多劳、庸者逍遥”的怪状频出。

考核评估机制不精准使人敢闲。如果说“二传手”能够因闲获利，“背锅侠”和“大头兵”则是闲而无功，二者之闲的境遇和后果不同，其根源在于一些地方考核评估机制存在问题。基层干部考核评估机制不够精准，缺乏必要的区分度，评估结果也往往不能有效得以运用，使人敢闲。一是基层干部考核评估机制缺少具象化有效引导。如果基层政府相关考核评估制度设计不具体，实际考核操作则会进入模糊化误区。尽管各基层部门均有相应的考核评估规则，但考核指标未进行细化，评估标准比较笼统，很难准确反映被考核者的实际工作情况，在实际操作中难以体现出工作实绩差异。二是考核工具过于单一，片面要求“以痕迹论工作”，并未深入基层进行近距离、全方位、多角度考察，缺少对个体在不同岗位适应能力的有效评估。三是考核结果缺乏有效使用。在个别基层政府，干部工作绩效考核结果通常只应用于单次考核后的薪酬增长和职位晋升，且关联性较小，大多流于形式。而且除了按照规定比例选拔出来的少数优秀干部，其余的干部基本都是合格，不合格的干部基本没有。考评机制的不精确使得很多考核内容只停留在纸面而没有落实到具体管理工作中，难以对考核对象产生切实有效的绩效压力。

激励机制不科学使人想闲。科学的激励机制能够系统地激励组织成员为实现组织目标而积极作为。但是当下一些地方基层干部激励机制存在干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题，难以激励基层干部在一线真抓实干、勇于担当，甚至产生多干多吃亏、少干不吃亏，最终产生不想干、不愿干的工作常态，自甘沦为闲人。一是正向激励统筹不足、操作性不强。有的激励措施为部门主导，分散执行，缺乏系统性、连贯性。有的激励制度规定操作性不强，激励的内容和形式宣传力度不够，许多基层干部不了解、不掌握，获得感不高。有些地方过度重视对典型的表彰和激励，但是典型事例和经验很难复制推广，难以发挥出激励大多数的作用。二是面向基层的激励力度较小。基层干部要承担来自上级各部门的工作任务和责任压力，但福利待遇水平却相对较低，难以形成有效激励，导致基层干部干事创业积极性不足。三是没有建构起把物质激励与精神激励、定期激励与及时激励相结合的综合性激励机制，激励方式较为单一，缺乏系统性，难以形成激励合力。四是逆向惩戒问责激励运用不精准，基层在问责上存在泛化和简单化现象，问责事项多是造成较大社会影响的安全生产事故、生态环境破坏事件等，而对其他领域的错误问责较少，对“不作为”的问责更是少之又少。这些都制约了问责制度作用的正常发挥，难以产生有效的激励效果。

晋升渠道不畅通使人不得不闲。基层干部职务天花板过低，晋升渠道受限，致使基层一些人才不能获得合适的岗位与职务，不得不担任各种闲赋职务，被动地丧失了干事创业机会而沦为闲人。在党政机关中，经济激励有限，政治和社会地位的激励比较强，晋升管理对于促进政府体系的有效运行具有极为重要的意义。有学者认为当代中国发展动因在于地方竞争，而地方竞争的激励在于官员晋升。但能够晋升的只是少数，大部分官员会发现晋升无望，导致激励弱化，工作动力下降。这一问题在县区基层体现得更为突出，有学者称之为“科级天花板”现象。一方面，受科层组织内岗位结构限制，越高层级的岗位越少，晋升概率也越低；另一方面，在基层干部年轻化的发展趋势影响下，同一级别中，年龄越大，晋升优势越小，超龄干部基本失去晋升机会。基层公务员普遍将科级默认为“晋升天花板”，认为“成为副处级干部的机会微乎其微”。

容错纠错机制不健全使人不敢不闲。容错纠错机制作为激发干部改革创新积极性的制度安排，与问责制度一同构成了一个相互联系、嵌套、影响的制度链条。但作为党和政府问责制度的补充，现阶段部分基层政府还不能理顺容错纠错机制与问责制度之间的关系。首先，在制度运行实践过程中，容错纠错机制与问责制度在精神内核上存在不同指向，问责制更加偏向于约束，而前者更加偏向于激励。因此，究竟是该问责还是该容错往往成为艰难的选择，如果一种行为既不能定性为问责，也不适用于容错，制度就会流于形式。其二，现有地方容错纠错机制通常缺乏精准的制度核心内容，存在文本同质化、容错具体类型不详尽以及尺度模糊等问题，这导致实际工作中难以把握是否“错”、是否“容”的尺度。其三，容错纠错机制仍然缺乏多元的制度视角。当前个别地方基层容错纠错机制在设计时更多彰显的是地方核心领导干部的意志，一线基层干部们的期待和意见或被忽视和隐匿。容错纠错机制具有良好的制度初衷，但地方发展与治理的复杂性需要基层干部和社会公众的多元视角，从而给广大基层干部带来切实的“保护感”。

退出机制不畅通使人想办法闲。从公职人员个人角度来说，“铁饭碗”的传统思想仍根深蒂固。很多人认为公务员是非常稳定的职业，进入公务员系统，收入“比上不足，比下有余”“旱涝保收”，只要不违法犯罪，基本没有失业风险，这种求稳思想导致很多公务员安于现状，根本不想退出。在职公务员不得重新参加考录及机关最低服务年限规定等相关政策也影响了公务员的正常退出。同时，由于失业保险和社会保障制度不匹配，一些公务员即使是不满足现状，也不敢面对退出风险，只能把这份工作当作“鸡肋”坚守着，混沌度日。对于公共部门来说，公务员正常退出机制也面临着明显的执行困难。虽然有关公务员正常退出的法律法规及相关规定都很明确，退休、辞职、辞退、解聘均有法可依。但现有规定往往过于宽松，实际能够实施的范围十分狭窄。个别基层政府单位对于公务员明显的违规行为在管理时也是睁一只眼闭一只眼，选择中庸方式变通处理，公务员正常退出机制存在执行错误、乱执行的情况。

破解基层政府闲人现象，需创建良好的制度环境

优化基层治理体系职责配置机制，确保每个机构和岗位职责明确、工作量饱满，职责权利相统一，使得基层干部不能闲。一方面，要建立健全基层机构设置和职位岗位分析管理制度，强化基层政府机构、职能与岗位的编制管理，建立健全和及时调整基层政府机构“三定”方案和权责清单制度，捋顺不同机构、岗位之间的权责关系，确保责权利一致。另一方面，要采取适当措施，确保在日常管理过程中工作任务的科学规划与分配。要依据不同基层干部的职责范围和能力特点，安排与之相匹配的工作任务。

完善新时代基层干部考核评估机制，确保考评结果精准科学和有效运用，使得基层干部不敢闲。一是完善现行基层干部考核体系。要细化考核评估指标体系，增强指标针对性和可操作性，兼顾整体与局部、效果与成本、主观努力和客观条件等多种因素；要严格规定考核程序，形成常态化评议机制，提升考评体系的针对性与可操作性。二是强化考核信息公开，提高群众参与度。一方面，要形成公众参与干部考核评估的动态监督机制，确保民主考核评估的有序性和公正性；另一方面，要落实各个部门考核信息共享，还应将基层干部考核评估过程和结果通过合适的渠道和机制予以公开。三是合理运用考核结果。将考核结果充分运用于干部人事管理全过程，尤其是要与个体绩效和晋升挂钩，确保基层公务员能够通过考核评估明确自身优势和短板，调动工作积极性。同时，要建立长效追责机制，对不担当不作为的干部，坚决拉下脸、动真格，将想干事肯干事能干事的干部提拔上来。

优化健全基层干部激励机制，切实做到付出与所得相一致，使得基层干部不想闲。其一是要建构多层次激励制度体系。制度本质上是一种相对稳定的生活与工作模式，涉及到强制性规制、伦理性规范、认知性文化三个层面。规制性层面要综合协调激励、问责与容错三方制度的关系，形成立体型制度合力；规范性层面要引导基层干部塑造干事创业的职业角色认知与行为规范；文化认知性层面则要激发基层干部的公共服务动机，增强他们的责任感与使命感。二是坚持物质激励与精神激励相结合。一方面，要逐步提高基层干部的福利待遇，逐步提高工资水平，落实基层干部的社会养老保险缴纳和生活补贴发放。另一方面，对参与特定时期特定领域重大工作并取得一定成绩的公务员嘉奖、记功、授予荣誉称号等，从而促成倡导干事创业、褒奖担当作为的鲜明价值导向。三是坚持定期激励与及时激励相结合。依据基层工作特征形成定期奖励机制，要避免平均主义，应依据工作成效等因素形成差异化激励。同时，对于在日常工作中取得成绩的基层干部应当及时加以奖励。要 通过逐步发展多维度、复合型的激励机制，建构兼容性激励制度体系，激发基层干部干事创业的内生动力，调动其干事创业的积极性、主动性与创造性。

畅通晋升通道，破解职业“天花板”，让基层干部有奔头。畅通晋升通道是贯彻落实关心关爱基层干部、有效保护和充分调动广大基层干部干事创业积极性、主动性、创造性的关键所在。破除基层干部职业上升天花板，就要强化“领导来自基层、干部出自一线”的意识和“实践出真知、一线出干部”的理念，真正让扎根基层、敢于担当的干部出得来、选得上、用得好。一是要切实践行职务与职级并行制度。2019年中共中央办公厅印发了《公务员职务与职级并行规定》，为建设高素质专业化基层领导干部队伍提供了基本遵循。职务与职级并行制度的实施，有助于拓展基层公务员晋升空间，调动干部勇于担当作为的积极性。二是要增加基层领导干部的交流机会，鼓励其丰富阅历。尤其是对于在同一部门、同一岗位工作年限过长、年纪较大的基层干部，更应该鼓励其打破体制身份和层级壁垒，通过跨层级的信息交换，使其在平等上升空间里看到未来职业发展的可能性。三是不断提升基层干部干事创业的能力本领，让能干事的干部有奔头。能干事的关键在于掌握过硬的能力本领，基层干部能力水平应符合中国特色社会主义事业需要，以良好的专业素质和实践经验应对岗位晋升的各项要求，而不是“坐等提拔混日子”。

健全容错纠错机制，促成基层干部敢于担当作为和干事创业。一是要明晰基层干部容错纠错的政策界限、免责清单与纠错流程，提升纠错容错机制的可操作性。容错纠错要素涉及创新履责行为的动机、条件、程序、后果的认定与评估，需要在多方参与基础上协商判定。同时，为确保容错机制核心内容的精准性，各地应当因地制宜，分类制定容错机制的配套实施细则，在授权体系内进行分级决策、分级评估。二是容错机制的有效运行还需要配套一组“纠错”程序，用以澄清对改革创新失误者的“污名化”，用以消除容错免责后依然可能存在的负面影响。正如研究者所观察到的，“改革者一旦被举报，纪委虽然查证其‘清白’，但往往形象遭诬，仍难逃舆论压力”。因此，容错机制应当监督基层干部差错认定权力的行使，建立相匹配的澄清保护和负面影响 消除机制，保护创新失误者的声誉和前途。三是要自上而下以法律条文的形式更为规范合法地构建容错纠错机制，公开督促保障基层干部改革创新的积极性，在全社会逐步形成广泛共识，既有法可依，也让基层干部在担当作为中吃下“定心丸”。

要畅通正常退出渠道，能进能出，使得基层干部闲人无法容身。一是要严格辞退制度。相关部门要严格执法，及时辞退那些不能胜任本职工作，因多次违纪、失职、渎职造成恶劣影响或行政不作为、乱作为者。二是要优化公务员退出制度环境，建立健全公务员正常退出机制。目前有关公务员退出的配套法规相对笼统，指导理念不够清晰，执行措施不够具体。要制定出有操作性、切实可行的公务员退出配套法律法规，为建构常规化、合理化公务员退出渠道创造法律基础。三是要扩大公务员正常退出的保障救济范围，建立公务员失业保险制度，加强对退出后公务员的再就业指导，完善公务员辞职辞退申诉的救济途径，解决其退出的后顾之忧。

编辑 洪鹏辉 审核 刘杰