改革开放以来，一直走在土地改革前列的广东省佛山市南海区，作为全国试点近期再次探索土地改革，在原有基础上融合创新，通过不断完善集体土地整备制度、混合开发、“毛地”入市等系列举措，将原本零散破碎的土地腾挪组合成片的新做法，有效破解了城乡融合发展中“土地碎片化利用”难题。经过近两年改革探索，南海区初步形成城乡高质量融合发展的新格局。受访专家和基层干部认为，南海区的经济在京津冀、长三角、珠三角和大湾区等工业发展到一定阶段的区域有借鉴意义。

地改“优等生”面临“土地碎片化利用”新难题

作为改革开放的先行区，广东佛山市南海区一直承担着全国土地改革试验田的角色，其中，对于农村土地改革更是作出了诸多探索。

如1992年，南海区大胆开启了农村股份合作制改革的序幕，首创中国农村工业化的利益共享机制；2007年，南海又在广东省率先开展“三旧”改造，在存量土地上开拓发展空间；2015年，南海区成为全国33个农村土地制度改革试点之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，之后被追加了“农村土地征收”“宅基地制度改革”的任务。“三块地”改革成为南海区土地改革的里程碑。

随着土地开发强度不断提升，昔日地改“优等生”面临“土地利用碎片化”新难题。

佛山市自然资源局南海分局副局长周炎坤表示，截至目前，一方面，土地开发强度早已超过50%，经济社会高质量发展的土地空间不复存在；另一方面土地权属复杂，土地利用碎片化特征明显，全区612个村级工业园占工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，但年创税收只占全区年税收9%。

据武汉大学、华南理工大学等高校联合撰写的一份报告，南海区各类地在空间上高度分散与混杂，每个村的集体工业用地平均斑块面积为15.79公顷，国有用地平均斑块面积也只有16.83公顷，远低于《城市用地分类与规划建设用地标准》。

佛山市南海区委办公室副主任丁坚介绍，一块产业用地旁边可能是乡村、池塘和楼盘，项目落户需要考虑噪音、环境保护等多种因素，削弱了区域竞争力，制约着当地发展。“城不城、乡不乡”成为以南海为代表的珠三角县域最典型的城市面貌。

从单点突破到系统性推进探索城乡融合发展新路径

据了解，南海区的问题在广东其他地方也不同程度存在。2019年7月，广东省委深改委批复同意南海区建设广东省唯一的城乡融合发展改革创新实验区，肩负着为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探路的使命。

南海区以此为重任，创新性地提出“国土空间综合治理改革创新”。“以前是单点突破，而现在是系统性全面推进”，周炎坤如此形容这次南海“新地改”和以往的区别。

一是强化赋权赋能，突出土地同权同价，初步构建起以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系。如，以租赁产权登记、畅通抵押质押融资渠道，允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，帮助用地企业提高资金运转效率。

周炎坤介绍，当前，南海集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，当地70%以上的产业用地来源于集体建设用地，工业用地成本明显降低，腾龙数据中心等百亿级项目在集体土地上落户。

二是强化空间统筹，初步构建了以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系。如，探索集体建设用地整备制度，鼓励通过托管方式，由园区管理机构（或委托产业运营机构）为实施主体，将园区内产业落后、零星分散的集体建设用地进行整合、土地清理及前期开发，实行统一规划和产业招商，以此实现集体土地的规模化统筹开发利用，提升土地利用效率。

再比如“混合开发”模式，以产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主的土地复合利用方式，允许国有和集体土地连片置换，将不同权属、不同用途的土地整合入市，统一规划、统一建设、统一运营，有效推动了土地连片开发。桂城爱车小镇通过混合开发，将业态单一、布局杂乱的华南汽车城改造为综合性汽车产业小镇，预计提供就业岗位2万个、产值增长3倍多，实现了村集体收益增长4倍多。

三是强化市场参与，初步构建起以利益均衡机制为核心的城市更新（“三旧”改造）政策体系。如南海区 “毛地”入市先行先试政策。所谓“毛地”入市，是指未达到手续齐全（有集体所有权证，没集体使用权证）或土地上盖建筑物租约未到期的农村集体建设用地，允许上平台招商。

位于大沥镇河东社区的盐步家具城打响了“毛地”入市的“头枪”。这是一个建立在农村集体土地上的专业市场。在历时28年的经营后，亟待改造升级，但因属于租约未到期“毛地”，入市受限，无法进行系统的布局改造。而“毛地”入市政策的推出，村集体可以通过土地整理的方式，提前选取新的市场改造主体；市场改造主体也可以制度性保障土地租约解除或者拆除工作完成后直接获得使用土地的权利，提前锁定适合企业发展的土地。

大沥镇党委主要负责人介绍，“毛地”入市放宽了集体经营性建设用地入市的标准，市场的疑虑被打消，产业升级的空间也打开了，能够更充分地利用市场力量，盘活土地资源。

效益初显专家认为具备借鉴意义

记者调研了解到，经过近两年探索，南海区“新地改”全面落实落细实验区建设重点任务和实施方案部署的6项近期主要目标，效益初显：

一是城乡空间格局初步实现了重构。周炎坤说，对土地、生态、产业、城市功能进行系统规划和科学布局，“东部城市、中部产业、西部生态”的主体功能区格局初显。启动建设2个万亩和20个千亩连片现代主题产业园，初步建成5个万亩连片农业示范片区，城乡空间集聚发展的态势初步形成。

二是产业发展迈上新的台阶。南海区委改革办统计数据显示，南海现有高新技术企业数量达2268家，规模以上工业企业数量达3406家，形成泛家居、装备制造、汽车及新能源3个千亿级产业集群。

三是农业农村高质量发展步伐明显加快，城乡人居环境质量大幅提升。2020年，全区农村集体经济组织可支配收入超百亿元，居全国同级地区前列。获评全国农村幸福社区建设示范区。同时，城乡黑臭水体治理全面达标，7个国控、省控断面水质考核全面达标，广佛跨界河流水质同比改善27%。启动建设13个万亩千亩城市公园。

作为研究中国土地问题的权威专家，中国人民大学经济学院教授刘守英曾数次来南海区。他表示，南海区“新地改”的成功做法对当前尤其京津冀、长三角、珠三角和大湾区等工业发展到一定阶段的区域有较大借鉴意义。首先，南海“新地改”在已有改革基础上强化顶层设计，对全域进行国土空间再造、城乡空间再造、产业空间再造、生活空间再造、生态空间再造，促进城乡全面融合一体发展。其次，在集体土地跟国有土地之间找到平衡，就是要确保公共用地、政府战略性用地、集体土地三部分的平衡。其中，政府战略性用地需要做好规划，以确保未来在重大项目发展中保有空间。而集体土地则要进行转型升级，以升级确保集体和农民的收益。

（原标题为《广东南海“地改” 破解“土地碎片化利用”之困》