开平市大沙镇蕉园村通过土地流转整合资源，吸引乡贤回乡投资建设丝苗米智慧农场。毕松杰 摄

我市以土地流转为切入点，引入多方力量，促“眠地”成“粮田”。张浩洋 摄

我市大力发展土地托管现代化生产，促进土地集约化、规模化、专业化生产。毕松杰 摄

土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，是农村改革的基本方向。党的十九大以来，江门市坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，在全面完成承包地确权登记颁证的基础上，创新“一标三片区”模式推进确权数字化加工，加快承包地经营权有序规范流转，取得扎实成效。2020年，江门市、新会区入选全国农村承包地确权登记颁证工作典型地区。

土地流转“转”出富民兴村新天地。截至2021年底，全市农村承包地面积251.36万亩，流转面积154.72万亩，流转率达61.55%，流转均价930元/亩，高于全省平均水平。江门通过创新放“活”土地经营权，实现产业发展“旺”、农民生活“富”的目标。今年初，江门市在省委深改委会议上就土地承包经营权流转作专题汇报，省委认为改革措施有力、亮点突出，取得较好成效。

A “两预两委托”经验全省推广

春踏花海夏赏荷，秋闻稻香白鹭飞。这是开平市大沙镇大塘面村一年四季的诗情画意。谁曾想到，如今的“网红村”大塘面村曾是“垫底村”，人均耕地仅0.2亩。近年来，该村以土地流转为抓手，引入专业旅游公司统筹开发，吸引投资逾1000万元，打开乡村建设“新大门”，实现村集体经济“撑杆跳”，成为省级文化和旅游特色村。

随着家乡的不断发展，大塘面村村民熊雪燕主动放弃在外工作，成为乡村市集合作社负责人。“目前，乡村市集已在常态化运营，非节假日日均收入为800元左右，节假日高峰时，一天营业额甚至可以过万元。”熊雪燕说。

大塘面村利用零散土地资源从量到质的改变，离不开土地流转政策的支撑。近年来，江门市在全省率先探索“两预两委托”土地流转模式，推动农户零散土地集约化经营，破解制约乡村产业发展的土地流转难题。

“结合实际，我们决定分两步走。第一步是推动土地‘预流转’‘预整合’，通过镇（街）、村集体与村民达成统筹流转、连片经营的‘预流转’协议，其间向村民发放高于市场价的预期租金或补助，确保他们的正常生产经营，随后，我们就会对连片‘预整合’土地进行规模化项目规划及基础设施建设，确保项目用地能够及时供给。”市农业农村局相关负责人说。

打扫干净屋子后，接下来就是请客入座。“第二步，我们会引入优质经营主体和产业项目，由镇（街）或村集体统筹经营，委托第三方统一公开招标，发展规模化生产经营项目。”市农业农村局相关负责人介绍，2019年来，全市通过“两预两委托”流转土地面积18.25万亩，有效推动农业适度规模经营。

以往统筹土地流转时，往往是村集体出钱先将土地从村民手中统筹起来，再集中流转出去，中间存在“空档期”，同时村民也害怕落个“人干不成活，地租不出去”的结果。江门的创新举措就在于贴近地方村集体经济相对薄弱实际，在土地“预流转”和“预委托”的过程中，农民继续耕作，土地照常运作，一旦招到合适的项目，就可以立即提供用地，实现土地价值最大化。

实践证明，江门市创新“两预两委托”土地流转模式能够有效提高土地流转效率，提增农民收益，防范土地流转风险，促进土地适度规模化经营和农业产业结构调整，有关经验在全省农村承包地流转工作会议上交流推广。

B 打造可复制可推广的示范典型

西江河畔，鱼米之乡。鹤山市古劳镇大埠村水塘内，鱼儿跳跃。不远处，一群村民正在热火朝天地拉网、捕捞、分拣，为上市做好准备。

一直以来，大埠村都有养殖水产的传统，受困于水质环境及基础设施，村民们多以养殖普通淡水鱼为主，收入并不理想。“为了改变现状，我们建立起新型农村集体经济联合体，将10个生产小组以资源入股的方式组建大埠村股份经济合作社（联合体），整合约103公顷大的鱼塘、禾田等经营性资产托管给合作社（联合体）统一经营，再按份额比例进行分红。”大埠村党支部书记、村委会主任冯华胜表示。

通过土地股份制改革，大埠村联结全体村民利益，形成强有力的向心力，为当地发展绿色水产养殖扫清了障碍。“我们先后通过河涌清淤护坡工程、鱼塘改底等措施，大大提高水产养殖的水质环境及基础设施水平，促使养殖结构由普通淡水鱼向名特优品种转变，有效促进村民增收。”冯华胜说。

土地流转的“大埠故事”是江门市土地流转政策的一张“硬名片”，江门市不断强化示范片创建的“引领力”，接连出台《江门市加快推进农村承包土地经营权流转的实施意见》《江门市农村承包土地经营权流转示范片创建工作方案》，2021—2023年，市级财政每年统筹安排涉农资金创建农村承包土地经营权流转示范片和薄弱村土地流转试点，最高一次性奖补60万元，打造出一批可复制可推广的示范典型，成为推广土地流转的“软广告”。

其中，恩平市沙湖镇南塘村通过“两预两委托”规模流转辖下10个村小组375户农田共1183亩土地，依托示范片60万元奖补，建立“村+企业+农户”合作共赢机制，推动流转片区开展“稻稻薯”机械化、规模化、产业化种植，同时吸纳当地农户劳动就业，平均每亩增收租金200元/年、增加村集体收入30元/年、粮食增产100斤/造。

C 产业引领土地适度规模经营

走进全国“一村一品”示范村镇——新会区大鳌镇，大大小小的虾塘星罗棋布连缀成一个“虾的王国”，数以千计的村民组建起“一只虾”工程“大军”。

高效流转的土地资源，是撬动产业动能的关键。大鳌镇土地流转面积超2400公顷，流转面积占农用地总面积超9成，并衍生出“连锁反应”：全镇农村集体经济组织土地流转发包年度收入超1.1亿元，各村集体收入基本迈过500万元门槛……

“我们先把土地确权分为确权确地的‘口粮田’和确权确份额的‘经济田’两部分，将土地权利确权固化到农户，让农民吃上‘定心丸’。然后再交由村集体统筹经营‘经济田’，统一公开招标，实现土地利用的规模化和集约化。”大鳌镇农办相关负责人说。

近年来，江门市依托“1+12+27”国家、省、市级现代农业产业园体系和粤港澳大湾区（江门）高质量农业合作发展平台，结合实施陈皮、大米、茶叶、鳗鱼、马冈鹅、禽蛋共六大特色优势产业全链条产值倍增升级行动，建立健全联农带农机制，推动土地向农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体集中流转，加快土地适度规模经营。

土地流转“勤”，产业发展“旺”。土地优势转化为产业优势的案例，江门还有很多：台山中国农业公园——“禾海稻浪”水稻田文化主题园流转万亩田地，打造优质水稻高产示范农田，被誉为“广东第一田”；恩平市牛江镇通过土地流转打造国家级万亩马铃薯示范基地，成为江门冬种生产的“主阵地”，产品远销马来西亚、印尼、新加坡、越南等多个国家和地区，成为颇有名气的“国际薯”……

D 土地流转促“眠地”成“粮田”

开平市大沙河水库岸畔，大沙镇蕉园村内26.7公顷连片稻田在“互联网+”智慧生产模式的悉心“照料”下成长。这片土地原先由300多户农户零散耕种，还有不少田地因无人照料而撂荒。后来，蕉园村通过土地流转整合资源，吸引乡贤回乡投资建设丝苗米智慧农场，并引入了水肥一体化智能监控系统，自动远程调节田块水位，同时设置环境监控和自动清淤等智能系统，逐步实现丝苗米种植生长全程监控。

大沙镇镇委相关负责人表示，蕉园村智慧农场项目实施以后，解放了当地农村劳动力，盘活了闲置的土地资源，村民可以安心外出务工，也可以投身美丽乡村建设，项目辐射区内农田租金由亩均250元/年提升至550元/年，另外直接雇佣周边农户60多人，间接带动周边农户就业超200户，农民增收效果显著。

近年来，大量农业劳动力从农村转移到城镇务工、经商，多数农村土地由留守老人耕种，有的甚至出现了耕地撂荒现象，推进农村土地承包经营权流转显得尤为重要和紧迫。以土地流转为切入点，是解决一家一户不再适应现代农业发展需要的出发点，是促“眠地”成“粮田”的重要手段。

今年，鹤山市宅梧镇漱云村引来源林投资（广东）有限公司发展特色农业，让昔日杂草丛生的撂荒地变成良田。漱云村驻村第一书记梁峥嵘介绍，为解决村民复耕意愿低、劳动力不足、效益差等问题，引进了第三方农业企业流转撂荒耕地进行复耕复种。目前，已完成约69公顷（1028亩）土地经营权流转工作，第一期已种下了20公顷玉米“希望种”，并为周边300名农民提供工作岗位。

目前，江门全市连片1公顷以上撂荒耕地已复耕复种面积2560公顷，完成可复耕撂荒耕地面积的82.86%。今年，江门市本级财政安排671万元对撂荒耕地复耕复种进行奖补，不断加大农业生产社会化服务项目种粮支持力度，一方面发挥财政奖补资金导向作用，对完成复耕复种的撂荒耕地进行奖补；另一方面，对利用撂荒耕地发展粮食规模经营和特色种养的返乡留乡农民工，给予一次性创业补贴和信贷支持。

E 发展土地托管现代化生产

土地托管现代化生产是发展现代农业的主要方向之一，也是实现农业增效、粮食增产、农民增收的有效途径。

“去年水稻早造生产时节，我们在台山市北陡镇寨门村率先试点建设，推出种子、农药、化肥，到机耕、机插、机收、稻谷烘干、销售全程托管服务，与60多户农户合作，在不改变农民土地承包权的情况下，签订托管合同，由我们全方位管理。”广东德天农业科技有限公司董事长蔡天比说。

以前农户干一造，插秧、打药、收割样样不轻松，还得全家总动员，一亩地也就赚个三两百元。交给蔡天比的团队去打理后，当上“甩手掌柜”，每亩轻松赚上四五百元，就像是天上掉下来的“馅饼”。

“我们目的是实现土地集约化、规模化、专业化生产，提升农业效益。此外，我们采取事后收费模式，直到水稻生产托管服务产生收益后，才需要向我们支付服务费用，此前的所有支出都将由我们垫资。”蔡天比告诉记者，通过这样的方式，粮食的产量增加了，农户的收入也增加了，达到双赢的局面。短短一年，他们水稻早造生产的托管服务面积已达1333公顷，其中开展复耕复种撂荒地面积超过200公顷。

台山市斗山镇五福村也正积极探索“村集体+合作社+农户”土地规模托管经营。“我们通过村集体统筹整合，推动农户以入股方式流转连片土地，与农民合作社合作开展规模经营，构建起多方联结合作机制，组织实施全程农业生产托管服务，实现三方共赢互利。”五福村相关负责人表示，目前五福村已整合213户农户涉及500亩连片土地进行入股合作。

作为村集体、农户合作方的绿稻（江门台山）种植农民专业合作社，配有烘干机、水稻加工等机械设备，能够通过种植、加工、销售全产业链发展提高效益。“我们将整合周边农民、农机资源，引导闲余劳动力、闲置农机参与农业生产托管服务，并打造‘奭乡味’本土丝苗米品牌，对接抖音、淘宝等电商销售平台，打造产销一条龙。”合作社负责人陈奭荣说。

从传统的“镐锄镰犁”到智能化的“金戈铁马”，五邑大地上传统的农业生产方式正在被逐步取代。随着新型土地流转模式的不断发展，江门正大力发展农业规模生产托管，加快发展农业社会化服务，重点培育了10家规模农业全程社会化服务星级组织，带动859家专业化农业生产托管服务组织快速发展壮大。今年水稻早造生产，江门市生产托管的面积达3.17万公顷，服务带动农户4.08万户。

【改革者说】

市委农办常务副主任钟国活：

促进土地集约高效利用 提升现代农业发展水平

近年来，江门把农村承包地经营权流转作为实施乡村振兴战略、推动农业高质量发展的重要举措，积极探索土地流转新模式，主要做好五方面工作，分别是加强政策引导，健全土地流转发展机制；创新流转模式，破解土地碎片化问题；强化试点示范，发挥典型样板的引领作用；建设园区平台，推动流转土地增效增收；健全服务体系，强化土地流转支撑保障。

在这过程中，我们先后出台财政奖补激励、示范片创建、平台规范管理、撂荒地复耕复种等政策措施，推进土地流转与村级集体经济发展双循环；构建市县镇村四级互联互通的农村产权流转管理服务平台，率先推广网上交易系统，建立健全土地流转全程“云”监管机制；创新“两预两委托”模式，推动农户零散土地集约开发经营；建立健全基层农业指导员队伍，深化对土地流转指导工作。以实实在在的工作举措和基层实践，促进土地资源优化配置，推动土地适度规模经营发展。

下一步，江门市将持续深化农村承包土地经营权流转工作，进一步放活土地经营权，使土地资源得到更有效合理利用。一是进一步加强统筹谋划，将推进农村土地制度改革、承包地管理工作纳入江门市“十四五”时期重点涉农改革任务；二是进一步强化示范带动，深化“两预两委托”土地流转模式，推动市级农村承包土地经营权流转示范片和薄弱村土地流转试点创建工作；三是进一步加大产业支撑力度，结合六大优势产业发展，深入开展新型农业经营主体高质量发展行动，形成产业发展与土地流转相互促进联农致富机制；四是进一步优化服务支撑，优化升级农村产权流转管理服务平台，推进农业生产社会化服务发展，加强助农服务体系建设。

【专家点评】

华南农业大学经济管理学院副教授余建斌：

土地流转的江门创新最大化保障多方利益

这些年，我多次实地走访江门，调研足迹遍布各县（市、区），我发现江门十分重视农村改革工作，近年来也积极承接了不少国家级、省级的农村改革试点工作，尤其是在推进土地流转方面基础扎实、思想靠前、行动有力，取得了不错的改革成效，工作走在全省前列。

江门是粤港澳大湾区承东启西的重要节点，农村面积广阔，既毗邻发达的大湾区城市群，也毗邻相对欠发达的粤西地区，是土地流转改革的“深水区”。这些年，江门创新“两预两委托”模式并在全域推广，结合不同地方实际，因地制宜推出灵活的流转方式，撬动信用值相对较高的镇村参与，调动农户的积极性，变“人等地”为“地等人”，减少土地流转空窗期。此外，江门构建的市县镇村四级互联互通的农村产权流转管理服务平台，有效解决了土地流转信息不对称问题，进一步规范了土地流转市场秩序。

土地流转的根本目的就是要促进土地的集约高效利用，促进专业化、规模化现代农业的发展，带动农民增收，农业增效。在我看来，土地流转的江门创新，最大的特色就是最大化保障多方利益，农户们心心念念的宝贝土地在镇村等“媒人”的介绍下，“嫁给”了如意的农业项目，村民在不影响正常生产的情况下将自家土地委托流转，村集体招商引资有了更多现成的土地资源，经营主体进场即拿地、拿地即生产，还可以适当反哺聘请村民就业，一举三得，多方受益。

【受惠者说】

鹤山市古劳镇大埠村村民冯永耀：

土地流转让我们的生活变得更好

我参加村集体的产权制度改革会议，签名同意村集体将“沙田地”及其他耕地、水塘托管给大埠村统筹经营，以后每年都可以领到土地经营的分红款。土地流转和规模经营真是一项让农民得实惠的好政策啊，既可以将原来的撂荒地复耕增效，又可以集合土地规模效益增加议价能力提升村集体和村民资源性双收入，还可以让更多村民有时间去打工赚钱，一举多得。

村集体收入增加了，也不忘为我们群众办实事，为百姓幸福添砖加瓦。那些农村危旧房被拆除，门口塘也被整治了，还新建起污水处理设施、休闲小公园等设施，垃圾及杂草杂物得到全方位清理，一面面艺术彩绘墙成为村里亮丽的风景线，村容村貌发生翻天覆地的变化。村里还通过土地流转打造了一个草莓园，来采摘游玩的人不少，比起以前热闹多了。看见村子发展得越来越好，大伙都越来越有信心，也都愿意配合村里的工作，一起把日子越过越好。

文/毕松杰 唐晖 区合莲

（原题《江门创新“两预两委托”等土地流转模式，破解制约乡村产业发展难题》）