社科成果选粹｜从三个方面着力推进大湾区城市群法治建设

提要

从改革与法治之间的辩证关系来看，法治建设不仅是改革的重要内容，也是改革的重要保障，没有法治就没有改革发展。因此，在习近平法治思想的科学指引下，积极吸收借鉴深圳法治建设的有益经验，对于推进粤港澳大湾区城市群法治建设具有重要实践意义。

习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，是指导新时代粤港澳大湾区城市群法治建设的科学理论。在党的二十大报告中，习近平总书记强调：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”

应当看到，深圳经济特区在改革开放四十余年的发展过程中取得了巨大的经济成就，深圳的法治建设也取得了巨大成功，这是可资借鉴的有益经验。从改革与法治之间的辩证关系来看，法治建设不仅是改革的重要内容，也是改革的重要保障，没有法治就没有改革发展。因此，在习近平法治思想的科学指引下，积极吸收借鉴深圳法治建设的有益经验，对于推进粤港澳大湾区城市群法治建设具有重要实践意义。

一、习近平法治思想是指导粤港澳大湾区城市群法治建设的科学理论

习近平总书记强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”改革开放以来，在党的坚强领导下，深圳经济特区的法治建设及立法实践所取得的成绩是多方面的，对深圳改革发展起到了实实在在的领导、引领、推动和保障作用，这对于推进粤港澳大湾区城市群立法起到了至关重要的促进作用。

坚持以习近平法治思想为指导，推动了粤港澳大湾区城市群的法治建设和快速发展。在党的领导以及习近平法治思想的指导下，通过立法，深圳经济特区基本确立起了改革创新中的依法改革理念、宽容失败理念，如质量条例中的质量引领标准先行理念，交通法规中的文明礼让理念等，这些都能为大湾区城市群立法提供重要参考。正是深圳等地成功的立法实践，让中央作出赋予所有设区的市地方立法权的重大决策，为完善我国社会主义立法体制起到了重要的推动作用。

为进一步发挥粤港澳大湾区城市群立法对城市群发展的保障作用和对全国性立法的示范作用，在习近平法治思想的指导下，大湾区城市群从三个方面着力展开了立法工作。第一，坚持以习近平法治思想为理论指引，把改革创新贯穿于立法工作全过程，继续突出制度创新和观念创新，坚持改革决策与立法决策相衔接，继续为国家立法和其他地方立法提供鲜活的经验和借鉴。第二，不断加强立法工作队伍建设，优化立法工作队伍结构。同时顺应“互联网＋”和大数据的发展趋势，加强立法信息化建设，提高立法质量。第三，加强上级人大对粤港澳大湾区城市群立法工作的支持和指导。在需要先行试点的一些具体立法领域中，充分利用了深圳经济特区立法先行先试、创新变通方面的优势，授权经济特区立法进行探索。

二、粤港澳大湾区城市群法治建设面临的基本问题

粤港澳大湾区城市群法治建设的定位不够明确，是当前大湾区法治建设面临的基本问题。一方面，法治建设属于中央事权，特别是对港、对澳的有关法律工作更是最高决策安排，地方能动性、主动性的空间不大。另一方面，包括深圳在内的湾区内地城市也都意识到法治建设对营商环境、生活环境、城市文化等的重要性，也都希望在法治建设上有所作为，因而形成具有一定地方法治差异的法治文化氛围或法治制度安排。因此，要明确大湾区城市群法治定位，需要解决以下三个层次的困境。

（一）特区属性、港澳关系、协同角度、历史角度等方面问题有待梳理

从特区属性而言，粤港澳大湾区城市群法治建设在国家法治建设中的“特”体现在哪里，能否在改革开放再出发的时间节点上充分进行“减压测试”。从港澳关系角度而言，粤港澳大湾区城市群法治建设与香港、澳门法治建设之间的关系是什么。从协同角度而言，大湾区法治建设如何避免内地城市法治建设同质化。最后，从历史角度而言，现在的大湾区法治建设在其自身发展中应起到什么作用。简单来说，只有梳理清楚这四方面问题，粤港澳大湾区城市群法治定位之“困”才可能实现破局。

（二）大湾区法治建设的思路有待进一步开阔

近几年，大湾区内地城市群在法治建设领域取得的进展有目共睹，无论是立法科学化、民主化、法治化，还是执法流程规范化、文明化、科学化，都取得了长足进步，社会治理能力愈强，营商环境愈便利，社会秩序愈有序，评价体系愈完备，社会法治意识愈浓。但在粤港澳大湾区建设的框架下，大湾区城市群法治建设的思路应当更开阔，既有的“法治－城市”的思路有待进一步拓宽。

（三）大湾区法治建设的优势发挥不够充分

1992年，第七届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。而今，这也就意味着粤港澳大湾区在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通，同时具有优先适用的效力。但就目前情况而言，虽然《深圳经济特区商事登记若干规定》在全国范围内取得了较大影响力，但是大湾区还需要继续充分发挥自身的特区立法利器，取得更多更大突破。

三、粤港澳大湾区城市群法治建设的对策与建议

习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”粤港澳大湾区城市群作为改革开放的前沿阵地，其法治建设水平也是我国整体法治水平的集中反映。要实现“建设全面落实依法治国基本方略的法治先行区和法治中国示范区”的目标，就必须贯彻落实习近平总书记对粤港澳大湾区建设的重要指示，坚持以习近平法治思想为遵循，明确大湾区法治建设在法治国家建设中的定位，全方面发挥粤港澳大湾区在法治中国建设中的探索及改革减压测试区的积极作用。

（一）明确大湾区法治建设在法治中国建设中的定位

明确突出大湾区法治建设在中国法治建设中的基本定位，一方面，大湾区的内地城市与香港在金融、科创、文化、旅游等经贸文化领域一直有着紧密的联系，因此，两地在法治合作与交往上应更加深入，大湾区城市群应为法治体系建设贡献智慧。另一方面，大湾区应改革而生，应改革而兴，应继续坚持以改革发展为目标和志业，要以特区立法权为重要抓手，积极发挥深圳等城市在大湾区法治建设中的引领、辐射以及改革减压测试区的积极作用，协同推进大湾区城市群法治建设。

（二）在大湾区城市群中搭建三个层次的法治梯队模式

加强湾区城市在粤港澳大湾区法治梯队中的样本建设。基于大湾区城市群三阶梯模式的发展现状，香港、澳门与内地城市群在法治建设上存在法系区别，湾区内各城市所拥有的如经济特区立法权等不同的立法权限，不同城市之间各不相同的法治建设水平，有必要在大湾区建设三个层次的法治梯队模式，以港、澳为第一梯队，以深圳、广州为第二梯队，以大湾区内其他城市为第三梯队，实现大湾区内协同发展与法治建设相互促进。三个梯队之间要实现更高层次法治建设和法治协同治理。首先要形成价值共识，参与各方达成一致的治理目标，其次要加强顶层设计和具体规划，使法治协同有规范依据和制度保障，再次要建立健全产业规划、环保交通、社会保障等具体领域法治建设的协同配套机制，各方进行具体规划并建构具体的实施机制，最后要建立与完善保障机制，破除制约都市圈各类资源要素自由流动和高效配置的体制机制障碍。

（三）优化法律治理结构，提升城市治理能力

应进一步推进大湾区法律治理结构优化和城市法律治理能力提升。现代法律治理结构要求制衡、透明、效率、民主和公正，从四个一级指标的结构上看，立法质量、法治政府两项指标表现突出，但司法和法治文化这两项指标则仍有待系统提高。为此，首先应补充加强高端法律人才以及教育资源缺乏的现状，强化市民和外来人口法律信仰，进一步优化法治化营商环境。其次，要系统提升大湾区的现代城市法律治理能力，坚持运用法律思维和法律方式解决矛盾，推进大湾区城市群法治建设。再次，要全面贯彻落实从严治党、依规治党，坚持制度反腐、法治反腐，坚持加强党政领导和公务人员的法治素养和法治理念。最后，要进一步促进大湾区内法律人才的交流和流通，发挥法治人才的建设性作用，进一步系统改善和提升大湾区内城市群的法律治理结构和治理能力。

（邓达奇：法学博士，深圳市社会科学院政法研究所副研究员；年鹤童：法学硕士，深圳市罗湖区人民法院三级法官）

（原标题《从三个方面着力推进大湾区城市群法治建设》）

编辑 黄小菊 审读 韩绍俊 二审 高原 三审 刘思敏