城市高质量发展，离不开空间管理上的高质量制度设计与政策支撑。6月11日，深圳市规划和自然资源局发布《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，旨在推动深圳的城市更新工作实现从“全面铺开”向“有促有控”、从“改差补缺”向“品质打造”、从“追求速度”向“保质提效”、从“拆建为主”向“多措并举”转变，促进深圳高质量可持续发展。

一、城市如何优雅地成长？

城市如同一个有机体，“新陈代谢”是其正常的生命体征。

城市更新，正是城市“新陈代谢”的一个具体表征。它是城市保持生命力、增强整体机能的一种自我调节机制。

城市不只是钢筋混凝土的堆砌，也是文化精神在空间中的固化。城市一直在成长，在不同时期拥有不同的个性。

城市如何优雅地成长？跟人一样，城市也会遭遇病变或衰老。城市因此面临的不适应性，需要通过局部或整体有计划有步骤地改造或更新来调整。城市的发展史，本质上是一个不断建设、改造、更新、再生的历史。

城市发展的空间容量矛盾，是促成城市更新的内在力量。当城市土地资源紧缺，“摊大饼式”的粗放增量开发模式难以为继，便会不可避免地转向对存量土地的二次开发。城市更新是存量土地二次开发的关键手段，是城市应对资源环境约束、推进经济社会结构优化升级的重要方式。

城市更新绝不是简单的物理状态更新，不只是对旧建筑、旧设施等硬件进行改造。否则，它会沦为“城市化妆品”，简单粗暴的“推土机式”存量拆除与“整容换脸”行为将大行其道，导致城市记忆被湮没、个性基因被消除。

城市更新更是综合状态的刷新，除了建筑设施的更新换代之外，还包括对功能业态、产业结构、生态环境、文化观念、社会心理、价值审美等软件进行革新，以此强化城市功能，提高生活品质，促进城市健全发展。

二、城市空间形态背后的制度支撑

对于一个城市来说，有什么样的制度设计，就有什么样的空间逻辑。

深圳虽是一个年轻的城市，但城市更新的经验、理论、政策、规划却全国领先。为什么？因为深圳成长得太快了，开发建设远远赶不上经济社会的发展速度。深圳是一个人口大市、经济大市，同时也是一个土地小市。

早在2007年，深圳编制《深圳市城市总体规划（2010-2020）》提出，工作重点由增量空间建设向存量空间优化转变。2009年，深圳颁布《深圳市城市更新办法》，成为全国第一部系统规范的城市更新活动规章，明确提出了城市更新的概念与多种改造模式，旨在突破土地瓶颈，提高土地利用率，以用地存量换生态、环境、人才、经济增量，推动城市功能完善、空间合理配置、产业结构升级、营商环境优化。

在经历十年快速发展后，深圳的城市更新制度日趋完善，但实施过程中仍然存在问题。统计数据显示，截至2019年5月17日，深圳已列入城市更新计划项目767个，其中已获得城市更新专规批复的项目约60%，完成实施主体确认公示的项目约37%，但真正进入开发阶段的项目仅仅占15%左右，大多数项目都未进入开发建设阶段，实现交付使用的项目则更少。两相对比，深圳的城市更新需求强烈，但推进滞后。

今年是深圳建市40周年，城市发展迈入了新阶段。在高质量发展的语境下，深圳需要持续提升城市发展的能级和品质。对标国际一流城市，深圳的城市更新规划统筹力度有待增强，更新内涵拓展有待提升，更新管理工作有待规范，更新服务水平有待优化。《若干措施》的发布实施，正是冲着上述问题来的。

三、高质量城市更新重塑社会治理格局

有学者提出，城市是地理要素与经济社会要素空间集聚的地域共同体，是产、城、人、居、业的融合。

从发生学的视角溯源，城在古代是指都邑四周的高墙，代表着安全的生活；市是做买卖的地方，代表着生产与交易。它们合二为一，对应着现代城市的最基本功能。城市更新的初衷，正是改善人居环境，为城市产业转型升级与营商环境优化提供空间。

城市更新不仅直接改变空间形态，也会引发社会连锁反应。城市更新做得好，不仅可以解决城市发展的空间问题，还可以有效化解城市发展过程中出现的社会问题、经济问题、环境问题、民生问题。

在城市更新过程中，人们不仅关心更新引发的空间格局重塑，也关注更新可能带来的社会关系重组，以及社会公共产品供给变化。事实上，城市更新往往涉及到个体利益与公共利益的权衡，市场与政府的角色定位，是一个十分复杂的问题，需要精细化治理。

高质量的城市更新，要为广大市民与业主创造更好的生产生活空间与公共产品服务，必须鼓励企业和市民通过各种方式参与城市更新的设计、建设和管理，在决策中更好地保障并发挥其知情权、参与权和监督权，实现共建共享共治。其中的规则意识、协商模式、契约精神、法治理念，正是支撑现代社会正常运转的底层架构。难怪有人说，城市更新在社会学层面的积极意义比其带来的经济效益更大，影响也更深远。

深圳此次出台的《若干措施》，在推进社会治理上有不少新招。比如，针对当前深圳单个更新单元面积相对较小，腾挪空间有限，大型公共设施和部分厌恶型设施无法落实的情况，明确提出要加大片区统筹力度，在取得相关权利主体共识的基础上，制定片区利益平衡方案，保证公共利益用地的优先落实。再如，在分类推进城中村综合整治中，涉及以集体资产为主的城市更新项目，原农村集体经济组织继受单位应在区政府监督下，以公平公正、民主透明为原则，通过公开招标方式选择市场主体，杜绝少数“村官”与开发企业操纵集体决策，保证村民真实意愿得到体现。

一个城市如何推动自我更新，想要实现什么样的更新效果，能够反映出其治理能力和水平，以及发展理念和追求。深圳要以《若干措施》为重要推手，推动城市更新从“粗放生长”到“精耕细作”，使其真正留得住人、经得起回望、感受得到创意、富有生机与活力，为城市高质量发展提供有力支撑。

编辑 李林夕