2016年12月20日，深圳罗湖“二线插花地”棚户区改造正式启动全面签约。市、区两级政府大胆创新、勇于担当，克服重重艰难险阻，安全高效推进各项工作，打赢这场消除重大公共安全隐患“与时间赛跑”的“攻坚战”，一举破解“中国棚改第一难”，确保辖区居民群众生命财产安全的同时，也为老城区深挖土地空间潜力、提供优质产业空间迎来新的机会，创造了新时期的“深圳速度”。

2016年12月20日，玉龙新村内多台大型机械设备同时启动，罗湖“二线插花地”棚户区改造进入建筑物拆除阶段。 刘羽洁 摄

罗湖“二线插花地”位于罗湖区和龙岗区的交界处，是历史上特区管理线(俗称“二线”)与行政区划线不一致造成的管理“真空地带”，由此形成了玉龙、木棉岭、布心三大违法建筑集聚区。与之同时存在的，是这些区域内存在着诸多地质灾害和公共安全隐患，一直是城市公共安全和城市管理的痛点难点。因为三个片区面临改造范围之广、建筑体量之大、复杂程度之深三个“全国前所未有”，被业内称为“中国棚改第一难”。

一切以人民为中心。面对这一“老大难”，深圳市委、市政府下定决心启动罗湖“二线插花地”棚改。通过“强区放权”将实施模式、工作方案、补偿标准等政策授权由罗湖区制订，充分激发了罗湖的积极性和创造性，为打破棚改“坚冰”找到了可行路径。

罗湖棚改以“政府主导、政府投资、政府规划”为主线，按照“谋、控、谈、签、拆、法”六字诀坚定推进棚户区改造，坚持“一流设计、一流管理、一流施工”，消除安全隐患、打造现代化人居环境示范社区，同步解决老城区教育资源稀缺、道路交通不畅、生活不便、文体设施不足等种种问题，助力罗湖高质量全面振兴发展。

在今年4月揭晓的“粤治—治理现代化”2017—2018年度优秀案例评审中，罗湖“二线插花地”棚户区改造因成功破解“中国棚改第一难”，获评“政府治理创新”类优秀案例。

布心片区棚户区改造前影像图。

“二线插花地”隐患重重，破解棚改第一难迫在眉睫

据了解，玉龙、木棉岭、布心三个片区占地面积约62万平方米，建筑面积约140万平方米。启动棚改之前，共有楼栋约1300多栋、8300多户当事人、9.3万余名居住人员。

“在改造前，这片‘二线插花地’棚户区既是深圳的地质灾害‘多发区’，也是安全隐患的‘高危区’，更是旧城改造的‘难点区’。”据罗湖棚改指挥部相关负责人介绍，“二线插花地”是深圳原特区内唯一的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”，历史上曾多次发生山体滑坡、垮塌、边坡开裂，给群众的生命财产安全造成了无法挽回的巨大损失。区内建筑高度密集，各种架空管线乱拉乱挂，地下管网等基础设施严重缺乏，一旦发生滑坡垮塌或消防事故，将形成“多米诺骨牌”效应和“火烧连营”，后果不堪设想。经专业技术机构检测评估，三个片区消防安全隐患高危等级达到100%。

为了解除民众的公共安全担忧，此前市区两级政府曾花费数亿元资金进行综合整治，但安全隐患始终难以彻底消除。“二线插花地”改造也曾多次摆上政府议事日程，后来都因为缺乏适用有效的推进方式而受阻停滞。2010年以来，还多次征求知名市场主体关于城市更新的意愿，均因拆迁难度太大、经济测算无盈利空间而作罢。

据了解，罗湖棚改的特殊性和复杂性首先体现在改造体量巨大，人员结构错综复杂；其次是权属关系复杂，利益矛盾互相纠缠；再有是以历史遗留违建为主，难以直接适用当时法规政策。改造规模之广、房屋性质之杂、安全隐患之大，使这片地区成为当地棚改工作最“难啃的骨头”，不仅当时相关法规政策难以直接适用，国内其他地方的棚改经验也无法参照运用，被业内专家称为“中国棚改第一难”。

布心片区棚户区改造后鸟瞰效果图。

“六字诀”打破“坚冰”，硬作风硬功夫再创“深圳速度”

面对罗湖棚改情况复杂、困难重重，在全市没有先例可循，罗湖在法律框架下大胆探索创新，为罗湖“二线插花地”棚户区改造提供了可行性路径，按照“谋、控、谈、签、拆、法”六字诀坚定推进，以硬作风、硬功夫确保棚改任务早日完成，实现资源最优配置和参与主体积极性的最大发挥。

“谋”：罗湖区首创“政府主导+国企服务+三房建设”的棚改模式。政府主导保证了项目的公信力和执行力，并成立市、区、现场、片区四级棚改指挥架构有效推进；由国企作为棚改项目的承接主体，提供专业服务；项目重建后除回迁安置房外，全部是人才住房和保障性住房，保证了项目的公益性。

“控”：罗湖加强建筑物管控，锁定当事人房屋信息，打消“抢建博赔”欲望，确保违法建筑“零增量”。在棚改启动初期，就对三个片区建筑物和当事人逐一登记并编码，锁定棚户区建筑物数量、面积等信息，杜绝地下非法交易；迅速接管片区内物业管理公司，对建筑物全方位全天候巡查，防止抢建加建；建立了房屋权属信息确认和异议处理机制。

“谈”：罗湖区充分维护当事人权益，科学制定补偿政策。面对普遍存在的一栋房屋涉及数十户当事人的现状，确立了以“户”为单位的棚改路径。设置历史遗留违法建筑面积补偿封顶线，建立梯度地价罚款补交机制，违建面积越多，补交的地价和罚款越多。

“签”：推出按期搬迁奖、整体搬迁奖、购房资格奖、先交房先选房等多元激励措施，大大激发了当事人“早签约、早改造、早受益”的积极性；以前置协议、暂测面积等创新，有效破解了签约初期的瓶颈问题；开发“棚改云”系统，实现“云”管理，提升办事及沟通效率并确保信息安全。

“拆”与“法”：实施拆除工作与签约交房同步推进。组建了100多人的政府法务人员及律师团队，对棚改政策制定、操作规程等系列环节全程把关，防控实体及程序法律风险；依法应对行政复议和行政诉讼，对终审结案房屋进行依法强制拆除。

从2016年12月20日罗湖“二线插花地”棚改全面签约正式启动开始，仅用一年时间，于2017年12月28日全面开工建设；经过一年半时间，已实现“四个全部”：“插花地”居住人员全部搬离、违法建筑全部拆除、重大公共安全隐患全部消除、规划建设全部如期推进。罗湖再一次刷新了深圳速度。

木棉岭片区棚户区改造后鸟瞰效果图。

拉近距离提供“五心”服务，安置工作收获如潮好评

2017年底，罗湖成立棚改服务中心，树立“爱心、真心、热心、细心、耐心”的“五心”服务意识，为棚改当事人提供业务咨询及业务办理等细致周到的“一站式”服务，协同三个片区原各网格，全力为被补偿人服务，做好安置房套数和面积组合确认。

“我觉得这些都是利民工程，百分之百支持。”胡小姐在木棉岭曾经有一个80平方米的家，这次也被列入了棚改范围。住在过去的家，每到刮风下雨她都忍不住担忧，特别是想到老旧电线存在的火灾隐患，她更是忧虑满满。虽说如此，她对家园还是有深深的眷恋，并对新家的名字提出了建议：“比如说罗湖、木棉岭、布心，我希望名字能有所保留，这样会更有意义一些。”畅想到棚改完成之后的生活，她脸上抑制不住流露出喜悦，“我觉得我们是非常幸运的。”

“这次棚改我们全家都特别高兴，环境改变了，各方面都方便了，所以当时听到有人不愿签约，就觉得不能理解。”由于棚改，王女士一家五口从罗湖港鹏暂时搬到了龙华地铁站附近。为了让新房早日建好早日入住，她很早就签约了。“一开始听到很多地方动迁十年八年都解决不了的例子也很担心，但后来感觉政府每一步都做得很扎实，我也渐渐放心了。”她说，看到规划，建好后的环境和原来的脏乱差有天壤之别，没想到能做的这么好。“希望在新家里有一个崭新的开始。”

2018年1月22日，罗湖棚改现场指挥部向被补偿人发布安置房套数和面积组合确认规则通告。截至2月6日24时，短短半个月，罗湖棚改选房第一阶段进入尾声，顺利完成了安置房套数及面积组合确认工作，为下一步安置房建设更加科学合理奠定了坚实基础。

高质高标补齐民生短板，绘制人居环境美好画卷

下楼就是公交，出门就是公园，学校医院配套齐全，老人小孩活动丰富……这里描绘的，正是罗湖“二线插花地”棚户区改造项目完成后的场景。根据改造要求，罗湖棚改将采用街区制、海绵小区、智慧小区、地下综合管廊、绿色建筑、建筑工业化、建筑废弃物循环利用等七大新兴技术规范，打造科学合理、配套设施齐全、环境优美、管理有序的“现代化人居环境示范社区”、“儿童友好型社区”和“绿色生态型社区”。

据统计，罗湖“二线插花地”棚改拆除了违法建筑138万平方米，释放17.7万平方米新型产业用地，将建成99万平方米回迁安置房、33万平方米保障性住房和人才住房、17.53万平方米公共服务配套设施。其中，木棉岭、布心片区将以居住功能为主，主要包括居住用地、公园绿地及相关配套用地；玉龙片区用地暂按政府储备用地留存，不进行开发建设，为罗湖腾出产业发展空间。

罗湖棚改项目设计体现出“民生棚改”的理念，项目将高质量高标准配建17.53万平方米公共服务配套设施，包括2所学校、5所幼儿园、2个门诊部、3个公交首末站等，将片区在交通、环卫、消防、排污等方面的民生短板一次性补齐。

据介绍，棚改项目小区的设计参照了香港的大型屋苑，将建筑楼底架空，使得公交车可以直接驶入小区大楼，实现了公交与住宅区的“零距离”。此外，架空的楼底也将行人和车辆完全分开，车辆从架空层驶入车库，而人们则可以在平台花园自由地活动。平台花园设计有儿童区、青少年区和老人健身区三大区域。两个片区还都规划有社区文化活动中心，有文化展览、书报阅览、视频播放等各类文化活动设施。

借鉴发达国家的经验，基于不同年龄段儿童行为特点、活动圈层，还将设置四点半学校、儿童室内活动室、儿童议事会空间等儿童友好空间和活动场所，建成全国首屈一指的标杆性儿童友好型社区，将成为深圳在高密度城区探索儿童友好型城市建设的典范。

“罗湖利用政府主导、国企参与，结合人才住房和保障性住房建设模式，让20年没有推动的‘二线插花地’棚改问题一朝化解，从‘老大难’变成‘第一标杆’，对各个地方的政府治理有很多借鉴意义。”“粤治—治理现代化”评审委员会委员、南方舆情数据研究院副院长戴学东如是说。

【读特新闻+】

罗湖棚改实施办法出台

“双98%”降至“双95%”推动棚改加速

2018年11月18日起，《深圳市罗湖区棚户区改造实施办法(试行)》正式实施，有效期3年。该《办法》包括9章56条，分别从总则、职责分工、项目申报与审查、确认项目实施主体、项目前期工作与意愿征集等9个方面对全区的旧住宅区棚户区改造做出了具体规定。

值得关注的是，该《办法》提出项目在意愿征集阶段和补偿签约阶段，由“双98%”降至“双95%”，即意愿征集阶段，须经占建筑物总面积95%以上且占总数量95%以上的权利主体同意后，项目继续实施；补偿签约阶段，要经占建筑物总面积95%以上且占总数量95%以上的权利主体签约后，才能继续实施，否则项目将被终止，调出年度实施计划，且5年内不再启动该项目棚户区改造工作。

此外，该《办法》将补偿签约期限由“取得主管部门准予备案意见180天内”修改为“补偿签约期限原则上为120日，最长不得超过180日”，实施后将更有利于棚改项目的推进。

“绿色棚改 环保棚改 科技棚改”

对建筑废弃物综合利用“变废为宝”

近年来，随着旧城改造规模逐年扩大，建筑废弃物无处堆放，成为了困扰政府和社会的一大难题。经初步估算，罗湖“二线插花地”棚改项目将产生约200万吨建筑废弃物。其中，含有大量有利用价值的材料，若能对其进行资源化处理、变废为宝，将有利于保护环境、节约资源。

为此，项目承接主体天健集团按照市、区政府“绿色棚改、环保棚改、科技棚改”的理念，投入约6000万元购置了3台德国制造的“KLEEMANN（克磊镘）”移动反击式破碎机和配套的移动式筛分机及相关辅助设备，对200万吨建筑废弃物进行综合处理，实现综合利用，现场处理率高达98%。

据估算，罗湖“二线插花地”棚改项目通过废弃物综合利用，可节约因放置垃圾而占用的土地100多亩；生产的骨料可减少对不可再生矿产的开采，相当于减少取土20多万立方米，还原耕地100多亩；还可有效减少二氧化碳、二氧化硫等有害气体排放，相当于节省煤2万吨。

编辑 张颖