如何讓老百姓住好房，又能助推經濟增長？

文 ︱ 陶 然 香港中文大學（深圳）人文社科學院，校長講座教授，

發展與治理學部主任,發展與治理研究院院長

中國增長模式下的房地產

首先我們得弄明白什麼是中國增長模式，以及當前中國增長模式在2009年之後的演化過程。眾所周知，中國在2001年加入了WTO，但其實從90年代中後期開始，隨著冷戰結束，世界進入了一輪新的超級全球化階段，中國也從那時起逐步融入其中。2001年加入WTO後，中國慢慢成了“世界工廠”，那這個“世界工廠”是怎麼建成的呢？

其實早在20世紀80年代，中國發展了不少鄉鎮企業和國有企業，但它們生產的產品在國際市場上銷路並不好。後來，香港地區、臺灣地區的投資者，再到後面韓國、新加坡、日本等東亞四小龍的投資者，紛紛來到中國內地，利用中國相對廉價的勞動力設立外資企業，這才逐步增強了中國的製造業實力，在東南沿海形成了強大的製造業集群。

中國能成為世界工廠，除了外資企業和後來興起的民營企業的努力，還有一個關鍵原因——其他國家政府很難做到的“國內國際逐底競爭”。我們通過壓低匯率、實施出口退稅等方式支持製造業出口，地方政府還大規模建設工業開發區，以低廉的工業用地價格招商引資。正是這種國內國際雙層逐底競爭，加上民營企業的市場化競爭，讓中國在2002年後實現了超常規的出口，進而帶動了超常規的經濟增長。2002年到2008年，中國每年的經濟增長率基本都在10%以上，“世界工廠”的地位也就此穩固。

在這個過程中，中央政府和地方政府都發揮了積極作用。但大家可能會問，地方政府大規模招商引資，能得到什麼好處呢？其實製造業給地方政府繳納的稅收並不多，主要是少量增值稅和所得稅，而且所得稅前3到5年還會減免。即便如此，地方政府依然積極招商引資，核心原因在於製造業的發展能帶動本地上游產業——比如供水、供電、交通、電信等行業的發展，也能推動國有銀行分支機構的發展。

這些行業發展起來後，會在本地形成一批高收入人群：一方面是製造業的管理層，另一方面是本地具有壟斷地位的銀行、供水供電等上游國有企業的員工。這部分人群對本地商業，尤其是住宅用地的需求會變得非常強烈——畢竟要買房、要去商場消費。而地方政府通過壟斷、限量供應商住用地，能獲得高額土地出讓金，這些資金甚至可以補貼工業用地的成本，以及建設工業開發區的相關開支。

2002年後，地方政府的土地出讓收入開始快速增長，2009年後增長更為顯著。從2009年到現在，地方政府的土地出讓金總額已經超過70萬億元。在這種模式下，地方政府放量低價供應工業用地，卻壟斷限量供應商住用地，直接導致商住用地價格遠高於工業用地：2002、2003年左右，中國平均商住用地價格是工業用地的2倍，而近幾年已經達到十幾倍甚至幾十倍。

再看土地供應結構，其他國家在工業化過程中，工業用地占比通常是10%到20%，而中國達到了30%到40%；其他國家城鎮化發展中，50%到60%的土地用於建設住宅，中國卻不到30%。這正是過去這些年房價不斷上漲的關鍵原因之一。

除此之外，房價上漲還有一個核心邏輯：不斷釋放流動性，建設各類基礎設施和新城區，房地產開發商拿地、老百姓買房，形成拉動經濟增長的迴圈，但與此同時，房地產泡沫也被不斷吹大。

從房價收入比來看，中國一線城市已經達到20到30，二線城市十幾，三線城市也有7、8到10——也就是說，在這些城市，普通人要花10年左右的收入才能買一套房。而國際上比較穩妥的房價收入比基本是6，超過6就屬於房地產泡沫。過去20多年，尤其是2009年後，中國各線城市的房價收入比顯然過高，房地產泡沫問題已經比較嚴重。

而且2009年後，地方政府的債務也快速擴張。2008、2009年時，中國地方政府債務狀況還比較健康，只有5萬億到7萬億元人民幣；但到了2024年，各種顯性加隱性債務已經超過90萬億元人民幣。2021年，我們採取了非常嚴厲的房地產調控措施，在一定程度上刺破了房地產泡沫，對經濟造成了不小的損害，所以現在我們需要想辦法“救樓市”，基本就是這樣一個邏輯過程。

基於此，我認為未來需要採取更有力的、創新性措施，首先穩住樓市，中長期則要避免房價再上漲。接下來，我想和大家分享我最近提出的住房和土地制度的三套改革措施，這些措施能先穩住樓市——尤其是一、二線城市的樓市，三、四線城市的樓市可能需要很長時間消化，所以我們要先想辦法穩住一、二線，如果一、二線也穩不住，對中國房地產、整個中國經濟以及金融體制都會帶來重大衝擊。

第一套措施，是在一、二線城市核心區域的老舊社區和城中村，加大力度推動貨幣化城市更新。

簡單來說，中國的超大、特大城市核心區位，至今還有不少老舊社區和城中村，如果能把這些地方拆遷，未來出讓土地的收益完全可以覆蓋拆遷安置成本。現在一、二線城市也有不少存量未售商品房，我的想法是：由中央給地方政府提供借款，地方政府把這筆錢以房票的形式直接發放給老舊社區和城中村的居民，居民拿到房票後，就可以直接購買本地的未售商品房；地方政府則收回這些土地，未來5到10年再擇機出讓，用出讓收入償還當時向中央政府（如國開行）借的專項借款。

這個模式的好處很明顯：核心區域的老舊社區和城中村居民能馬上實現住房“以舊換新”，而且自己不用花錢；一旦他們開始買房，樓市基本就能見底了——上一輪棚改的經驗已經證明，這種貨幣化城市更新、以房票安置的方式，能迅速消化存量商品房，穩住市場。

當然，這個措施還有第二步：政府最終要通過後續土地出讓還清借款。而且穩住市場後，現在想買房卻不敢買的人會正常入市，但未來房價不會大漲，因為我們會把騰出來的土地在5到10年再擇機出讓，增加住房供應，讓一、二線城市房價保持平穩，甚至有小幅下降，這就是穩住樓市的關鍵。至於三、四線城市，正如我剛才說的，長期來看需要慢慢消化，我們先集中力量穩住一、二線。

建租賃住房，推動農民工市民化

第二套措施，是推動政策改革，充分利用人口流入地城市的低效用地，大規模建設租賃住房，同時推動農民工市民化。大家都知道，中國大概有兩三億農民工從農村遷移到城市，但他們大多在流入地城市沒有戶口，子女隨遷後，在當地順利就學、升學的問題也沒得到有效解決。另外，每年有上千萬大學生畢業，很多人去一、二線城市工作，即便現在一、二線城市房價比原來跌了30%，這些年輕人還是買不起房。怎麼解決這個問題呢？

其實地方政府之前供應了大量工業用地，工業用地的租期一般是50年，但大部分製造業企業的平均存活年限只有10到15年——也就是說，10到15年後企業可能就關門了，但土地還有二三十年的租期。而且隨著城市發展，很多工業用地的位置已經很不錯了，卻一直閒置著，即便在北上廣深這樣的城市，不錯的位置裏也有大量低效閒置的工業用地。

我的建議是這樣的：比如有一位製造業用地的業主，手裏有100畝閒置土地，政府就可以和他協商——業主免費交給政府60畝地，剩下的40畝留給自己。政府拿到這60畝地後，其中30畝用於建設社區道路、學校、綠地等公益用地，另外30畝出讓，用出讓收入覆蓋建設公益設施的成本，相當於政府不用掏錢就建好了基礎設施。同時，政府把留給業主的40畝地的性質改成居住用地（租期70年），免交地價，前20年只允許出租，20年後如果業主向政府補交一部分出讓金，房子就可以出售。

大家可以算筆賬：如果土地免費，建房成本每平方米大概就兩三千塊錢。在一、二線城市的合適位置，60平方米的房子月租兩三千塊，單靠租金，20年就能有很高的收益率，更別說20年後還能出售了。這個措施能極大調動工業用地業主和社會資金投入租賃住房建設的積極性。

而且這不會對房地產市場造成大的衝擊，因為農民工和新畢業大學生本來就買不起房，我們前20年是給他們提供可負擔、管理規範的租賃住房，20年後他們還能和業主一起補交出讓金買房。更重要的是，政府可以從租金中徵收10%左右的租金所得稅，用這筆錢雇傭大學生、研究生到社區的公立學校當老師——這樣一來，既解決了農民工和年輕人的住房問題，又解決了他們子女的就學問題，能有效推動農民工市民化。

城鄉建設用地增減掛鉤

第三套措施，是通過城鄉建設用地增減掛鉤工具，為各個城市增加建設用地指標，鼓勵中高收入家庭拍賣土地，建設安居型獨立住宅。剛才的第二套措施解決了中低收入人群的安居問題，那中高收入人群想住更好的房子，這個需求怎麼滿足呢？

目前的土地出讓模式，是地方政府土地儲備中心直接向開發商拍賣土地，開發商主要建集合式公寓，偶爾會搭幾棟別墅。但現在集合式住宅已經供過於求，不好賣了，大家也不敢炒房；別墅又因為開發商在核心位置供應少，價格特別貴。

另外，現在居民存款大概有150多萬億，這些錢放在那裏閒置，拉動不了經濟增長，還有人會拿著錢出國。要讓這些錢流動起來，關鍵還是改革——把城市裏的低效用地改成住宅用地，對個人、家庭拍賣。可能有人會疑惑：這樣會不會太豪華？會不會佔用耕地？

我的方案是“城鄉建設用地增減掛鉤”。中國農村大概有3000萬到4000萬畝閒置宅基地、空置小學，還有原來鄉鎮企業的低效用地，這些土地分散在各個村子裏，沒什麼非農利用價值。我們可以“城鄉建設用地增減掛鉤”工具，把這些農村土地複墾成耕地，比如複墾4畝農村土地，就可以在城郊佔用1畝耕地——這樣一來，農村反而能淨增3畝耕地。

在城郊佔用耕地時，給失地農民每畝20萬塊錢補償，這個價格是比較高的，農民也願意把土地交給政府轉為國有土地。之後，政府把這些國有土地拆成小塊對個人拍賣，允許個人自建住宅。我做過測算：如果每年能出讓100萬畝這樣的土地，農村就能新增300萬畝耕地；每畝地拆成兩半，半畝地拍賣價50萬，個人買下半畝地後，建400到500平方米的獨立住宅，每平方米成本4000塊錢，總建房成本也就160萬到200萬。

這裏面，政府拿到的100萬拍賣款中，有20萬會給失地農民，既能解決地方財政問題，又能補償農民。而且個人自建住宅時，會大規模拉動水泥、建材、玻璃等行業的產能消耗；房子建好後，還需要雇用大量物業、家政人員——這樣一來，中高收入家庭把錢花了出去，資金能分散到中低收入人群手裏，既讓中高收入家庭住上了好房子，又能增加就業、拉動經濟增長。

我測算過，如果這三套措施能推動實施，每年完全可以拉動經濟增長3到5個百分點，有效對沖貿易戰的衝擊。中國需要拉動內需，減少對外需的依賴，這三套措施既能穩定樓市，又能為中低收入農民工、新畢業大學生以及中高收入家庭提供更好的住房，本質上是通過土地和住房體制改革拉動經濟增長。

我相信，只要這些措施能落地，未來10年，到2035年的時候，中國不用再過度依賴外需，經濟就能實現快速增長；我們也能真正實現國內國際經濟雙迴圈，為中國的可持續發展、為各個階層老百姓的安居樂業創造條件。