提要

便利化可及化是真正发挥基本养老服务效用使其惠及老年人的必然要求。一方面，必须把服务送到老年人身边，这就要求加强社区养老服务设施建设和社区养老服务供给。另一方面，必须加强养老环境和养老服务的适老性。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），要求加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。这是实施积极应对人口老龄化国家战略，实现基本公共服务均等化的重要举措，是以人民为中心的发展思想的重要体现，标志着我国社会养老服务体系建设进入了新阶段。

把握推进基本养老服务体系建设的四个基本原则

《意见》明确了基本养老服务的基本内涵，廓清了基本养老服务的基本范围。《意见》指出，基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。这一界定明确了几点：一是基本养老服务责任主体是国家，实际上是明确基本养老服务是基本公共服务的内容之一；二是明确了基本养老服务提供方式的多样性，既可以是国家直接提供，也可以是国家通过支持相关主体间接提供；三是明确了基本养老服务的对象是全体老年人；四是明确了基本养老服务的基础性、普惠性和兜底性等基本属性；五是明确了基本养老服务内容的全面性，涵盖了物质帮助、照护服务和关爱服务等不同层面、不同类型的服务内容。

《意见》强调了推进基本养老服务体系建设的基本原则。一是基础性原则。主要着眼于可持续性，实际上强调了服务本身的基础性，即不能设置过高的标准而超越国情和经济发展水平，强调基本养老服务供给需要适度。二是普惠性原则。主要是着眼于公平性，实际上强调了服务的广覆盖和均等化、便捷化提供，要惠及所有符合条件的老年人。三是共担性原则。主要着眼于基本养老服务责任的有限性，实际上强调不能仅仅依赖于基本养老服务来解决问题，而是要赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务，要发挥市场机制、引导社会互助共济，发挥社会各方力量，实现责任共担。四是系统性原则。主要着眼于基本养老服务体系的协调性，强调推动社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等制度资源优化整合，强化各相关领域体制改革配套衔接，协同推进，提高资源配置效率和政策实施效果。

抓好推进基本养老服务体系建设的五项重点工作

《意见》明确部署了推进基本养老服务体系建设的重点工作。重点工作包括制定落实基本养老服务清单、建立精准服务主动响应机制、完善基本养老服务保障机制、提高基本养老服务供给能力、提升基本养老服务便利化可及化水平等五项。这五项重点工作抓住了推进基本养老服务体系建设的关键问题，有很强的针对性。

基本养老服务清单实际上是明确了基本养老服务“是什么”的问题，是开展基本养老服务的前提。在《意见》的附件中给出了《国家基本养老服务清单》，这是基本养老服务的底线要求。《意见》明确要求省级政府应当对照《国家基本养老服务清单》制定并发布本地区基本养老服务具体实施方案及清单，明确具体服务对象、内容、标准等，其清单应当包含《国家基本养老服务清单》中的服务项目，且覆盖范围和实现程度不得低于《国家基本养老服务清单》要求。因此，制定各地区基本养老服务清单应该是下一步首要的工作，各地区需要在国家清单的基础上进一步做加法，制定符合本地区实际的地方清单。在一些地区发展差距较大的省份，还有必要进一步要求下辖地区制定地方清单，这样最终形成与各地区发展水平相适应的基本养老服务清单。制定基本养老服务清单要真正做到尽力而为、量力而行。尽力而为是指一定要在国家清单的基础上尽力做一些加法，可以扩大覆盖范围、增加服务内容或是提高标准，不要仅仅满足于符合国家清单。量力而行是指一定要与本地区的实际情况相符合，不要范围过大、内容过多或是标准过高，导致制度没有可持续性。

建立精准服务主动响应机制重点是要解决“服务谁”的问题，要将基本养老服务与人的需求对接起来。核心是要通过提升各部门之间的统筹协调，提高服务的精准性。一是要增强标准的一致性。开展老年人综合能力评估，确定老年人应该享受怎样的服务是开展基本养老服务的基础，但目前存在不同部门采用的标准不统一、不同地区结果不互认等问题。因此，必须进一步完善全国统一的评估标准，推动评估结果全国范围互认、各部门按需使用。二是要加强数据共享。老年人的相关信息分散在各个部门，跨部门数据共享是精准识别服务对象的基本要求。要建立常态化的数据共享机制，使老年人的综合能力评估能够及时开展，服务对象能够及时更新。三是要加强资源整合。要将分散在各个部门、不同环节的基本养老服务资源整合起来，综合评价服务水平，要使服务对象在不同部门获得的综合服务水平与其评估结果相匹配，避免各自为政、重复提供服务、超标准服务等情况发生。四是要突出重点对象。对独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人，要结合综合能力评估结果重点给予基本养老服务保障。

完善基本养老服务保障机制重点解决的是“如何保障”基本养老服务的问题。《意见》强调要推动建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度。当前的重点，一是应该尽快建立全国性的长期护理保险制度。目前，长期护理保险制度试点已经超过7年，但仍然只是在49个城市实施，覆盖面过小，不能对基本养老服务形成全面的支撑。长期护理保险制度与基本养老服务体系有诸多交叉之处，应该协同推进。二是要推动长期护理保险制度与养老补贴、护理补贴等社会福利的衔接，一方面可考虑前期整合各部门的资金，统一纳入长期护理保险制度中来；另一方面如果前期资金整合有困难，也可考虑在后期支付时统一核算支付水平，避免重复支付。三是要加强制度建设进度的评估，通过建立统计监测制度和评估机制，及时发现基本养老服务体系建设中的短板和弱项，确保各项目标如期实现。

提高基本养老服务供给能力重点解决的是“谁来提供”基本养老服务的问题。服务供给能力不足是建设基本养老服务体系面临的最大问题。提高基本养老服务供给能力非朝日之功，必须常抓不懈。一是要加强基本养老服务的基本设施建设，实现服务设施的合理布局、全面覆盖，为开展基本养老服务提供基本条件。二是要继续推动公办养老机构改革，强化兜底保障功能，主要面向基本养老服务对象提供服务，使公办养老机构成为基本养老服务供给的骨干力量。三是要积极动员社会力量参与养老服务供给。要通过政策支持把社会力量纳入基本养老服务供给体系之中，充分利用社会资源增加基本养老服务供给。尽管已经明确基本养老服务提供是国家的责任，但仍然要采用多样化的服务提供方式，要充分发挥社会力量服务供给的优势，增强基本养老服务供给能力。

提升基本养老服务便利化可及化水平重点解决的是“提供什么样的服务”的问题。便利化可及化是真正发挥基本养老服务效用使其惠及老年人的必然要求。一方面，要提升服务的便利化可及化，必须把服务送到老年人身边，这就要求加强社区养老服务设施建设和加强社区养老服务供给。为此，要积极推进社区养老服务机构和设施的规范化建设，为社区养老服务提供基本条件；加大对社区养老服务业的支持力度。另一方面，要提升服务的便利化可及化，必须加强养老环境和养老服务的适老性。为此，必须加强无障碍环境建设，加强公共场所、社区、老年人家庭、数字APP等的适老化改造，帮助老年人能够便利地获得适合自己的养老服务。在线上服务日益增多的情况下，要充分尊重老年人特点，在培养老年人数字素养、提高数字服务能力的同时，也要保留使用线下服务的选择权和可能性，确保信息技术带来的是服务的改善而不是新的服务门槛。

《意见》对推进基本养老服务体系、改善老年人生活质量具有重要意义，下一步关键是要抓好落实。重点要做好以下几项工作。一是落实责任。要通过制定实施方案，把《意见》中提出的各项任务和目标，逐条落实到各个相关部门，并制订相关的阶段性目标，确保每项任务有人抓有人管，可考核。二是加强统筹。建设基本养老服务体系涉及多个部门，不仅是在工作层面，同时在数据共享和资源整合、经费统筹等基础层面，也应建立基本养老服务体系建设的统筹协调机制，突破部门界限，综合推进基本养老服务体系建设。三是要加强投入。基本养老服务体系建设是造福广大老年人的一件大事，要切实增加投入，并建立投入动态调整机制，确保根据社会经济发展不断提高基本养老服务体系建设水平。四是要加强监测。要建立常态化的评估和监测机制，对实施情况随时跟踪，确保《意见》得到认真落实，真正惠及全体老年人。

（作者系中国社会科学院应对人口老龄化研究中心副主任兼首席专家）

（原标题《制定本地区基本养老服务清单要尽力而为量力而行》）

编辑 钟诗婷 审读 刘春生 二审 高原 三审 朱玉林