文萃 | 恪守“正当程序”推进行政法治

正当程序是行政法治的重要底色，它在限制公权力、保障私权利等方面具有非常重要的意义。行政主体在实践中始终遵守正当程序原则，才能保障实体正义的实现。本期文萃对不同学者关于“正当程序原则”的研究进行了汇编，学者们从不同角度对这一主题进行了有益的探索。

正当程序原则是行政法上的一项基本原则

周佑勇在《中国法学》2019年第3期《电子诉讼的风险与程序构建》一文中认为，正当程序原则作为从程序方面对行政裁量的控制，直接体现法治政府对行政权力公正行使的最低限度，从而成为行政法上的一项基本原则。“法条有尽，事情无穷，立法者为每一种详细的事态制定精确的法律是不可能的”，所以当成文法有漏洞而导致明显不公时，隐居幕后的法律原则就开始走到前台，其通过自身的弹性规定授予司法者广泛的价值判断空间，并赋予法官在必要时运用原则填补漏洞的能力。从法理来说，正当程序原则作为行政法的基本原则，与具体的法律规范一样具有法律效力。

正当程序原则来自于自然法

杨登峰在《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第1期《法无规定时正当程序原则之适用》一文中认为，正当程序原则不是来自于立法，而是来自于自然法。当行政行为有侵害人民权益之虞时，除非法律有明确的排除性规定，自然法的正义法则或宪法的正当程序条款就如影随形地赋予了人民相关程序权利，即便成文法没有规定，仍应按照正当程序原则的要求补足相关程序。但在什么范围以及在何种情形下补充怎样的程序，我国法律界没有确立一个清晰的范围或判断标准。从英美国家的法律实践来看，正当程序原则所保护的权益范围应限于“自由权”和“合法期待利益”两个方面。在此范围内，可借鉴美国的经验并基于补充适用权的裁量性，应用比例原则来确定应当补充的程序形式，具体可从以下方面来考虑：成文法规定的程序是否足以保护人民的实体权益；适用较复杂程序是否比适用简单程序更有助于防范行政错误的发生；补充程序的行政成本是否与所维护的个人权益均衡。

正当程序原则的价值：

限制公权力、保障私权利、提高政府公信力

张苹在《法治与社会》2017年5月（中）《浅论行政法上的正当程序原则》一文中认为，行政法上的正当程序原则，其价值无外乎三个方面。首先是限制公权力，权力具有无限扩张性，一个人或者一个组织，被赋予公权力之后，如果没有任何制约机制，公权力很有可能被滥用，甚至被无限地用于谋取私利。行政主体掌握着执行国家法律、进行行政管理的行政权，正当程序原则为行政主体作出行政行为，提供了步骤、方式、时限等必须遵守的一系列要求，通过遵循这些要求，行政主体运用公权力的过程受到了限制，从而保障了公权力沿着实体正义的道路得到运用。其次是保障私权利，正当程序原则主要通过发挥以下两个方面的作用，保障公民、法人以及其他组织的合法权益不受公权力侵害：第一，正当程序原则可以保障实体正义；第二，正当程序原则可以提高行政效率。最后是提高政府公信力，正当程序原则通过保障实体正义的实现，最终保障人民群众的利益，使人民信服；而且，正当程序原则通过要求行政主体必须遵守法定的时限、方式，使人民能够接受政府作出的行政行为，这些都有利于政府公信力的提高。

行政审判正当程序原则适用的困境

张文芳在《内蒙古电大学刊》2018年5期《正当程序在行政审判中的适用》一文中认为，正当程序原则在当前司法实践中仍存在着诸多问题。第一，我国立法中目前尚无“正当程序”这一概念的界定，这一客观实际使得行政审判正当程序的适用步履维艰。由于正当程序原则在立法中的缺失，法官在面对复杂繁琐的行政案例时，往往捉襟见肘、难以应对，对于行政机关的行政行为，只能就法律规定的具体程序进行审查，法律规定不清晰或者不完备时无法依正当程序对其进行审查。第二，适用正当程序性原则有超前之嫌。正当程序原则通常适用于侵益性行政行为，而不针对受益性行政行为。侵益性行政行为大多与行政相对人的人身自由、财产权利乃至于生存利益等密切相关，因此赋予其比“合法性”更为严格的“正当性”标准尤为必要。第三，司法手段审查程序正当性受到质疑。具体而言，赋予司法机关对行政机关所为的行政行为程序正当与否进行审查的权利，有司法权变相干涉甚至取代行政权的嫌疑；法官审查程序正当与否更多地依赖其主观判断，主观随意性很大，极易导致其对自由裁量权的滥用；对行政行为的程序正当性进行司法审查通常需要经过较长的周期，效率低且司法成本偏高，在增加了行政相对人的诉累的同时抑制了行政机关“作为”的主观能动性。第四，法律适用各异，说理薄弱。法官在适用正当程序原则的内涵进行裁决时，往往以“违法法定程序”为由一笔带过，对于涉案行政行为具体如何违背正当程序原则并未给出明确的、具有说服力的理由，在“合理性”方面有商榷的余地。

制定单独的行政程序法典已成为重要共识

孙光宁在《行政论坛》2018年第2期《正当程序：行政法指导性案例的基本指向》一文中认为，行政法治的推进需要在实体法和程序法两个方面同时展开。在实体法规定已经比较全面的基础上，行政程序法显得尤为关键，其基本原则是正当程序。在以往的法治建设中，“重实体、轻程序”的理解偏差已经产生不少消极影响，程序理念也得到越来越多的认可和重视，制定单独的行政程序法典也已经成为重要共识。

编辑 秦天