姚文胜：尽快构筑具有中国特色的监察官制度

《监察法》体现了强化监察官权力制约的思想，针对监察官履职不同环节，都提出严格控权要求，设置明确程序，要求监察官自觉接受外部监督，加强自我监督，健全内控机制，内部监督和外部监督相结合。

监察队伍需要的不是单个专业知识和技能，而是符合多专业跨领域的专业和技能，对监委工作人员专业化要求的程度不亚于任何一个公权力部门，通过建立监察官制度来推进其专业化建设是现实需要。

建立监察官制度，是党中央在改革大局中明确的一项政治任务，是构建具有中国特色国家监察体系的重要举措。习近平总书记多次对监察队伍建设提出明确要求，为构建监察官制度指明方向，明确目标，树立行动指南。监察法第十四条规定，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。应当依据监察法的基本规定，立足中国历史文化传统，在吸收国（境）外有益经验的基础上，结合国情，尽快构筑中国特色监察官制度。

建立监察官制度的现实迫切性

（一）推动监察体制改革深入发展的迫切需要

国家监察体制改革试点已取得丰硕成果，宪法修正案和监察法顺利通过，四级监察机构完成组建并与纪委合署办公，我国党风廉政建设和反腐败工作正以全新面貌呈现，为进一步深化改革奠定坚实基础。在相关重要法律和工作机构组建起来后，监察官制度的建立日益显现出迫切性。尽管目前各级监委已完成相关人员转隶，但改革不会止步于人员机构的“平移划转”，而是要做到“深度融合”，不断解决新问题，比如转隶人员职务晋升渠道、转隶人员与原纪委人员待遇平衡等。随着队伍扩大，迫切需要通过建立监察官制度，对监察队伍职权划分、层级管理、升级转任和福利待遇等问题作出顶层设计和制度安排。

（二）建设专业化监察队伍的现实需要

随着改革的推进，传统纪检监察队伍已难以适应改革带来的一系列新变化。只有建设一直职业化和专业化水平更高的监察官队伍，才能更好地适应改革后面临的新情况和新要求。新组建的监委是一个独立于“一府两院”的机构，它由人大产生，行使与一般行政管理职权性质迥然不同的国家监察权。由于监委与纪委是一套人马、两块牌子，监委人员也是纪委人员，还履行党内监督执纪问责等职能，这支队伍的工作涉及党纪处分、政务处分和法律处置等多种业务，既有“纪法贯通”的问题，也有“法法衔接”的问题，对其履职能力提出更高要求。监委还承担反腐败国际合作相关工作。可以说，监察队伍需要的不是单个专业知识和技能，而是符合多专业跨领域的专业和技能，对监委工作人员专业化要求的程度不亚于任何一个公权力部门，通过建立监察官制度来推进其专业化建设是现实需要。

（三）加强对监察官权力制约的需要

监委负有监督、调查、处置三项职权，监察官依法行使谈话、讯问、留置等十二项履职措施，这些职权和履职措施综合了原来分布在纪委、监察和反贪、巡视巡察等部门的权力，既涉及官员职务调整等组织调整措施，还较多地涉及监察对象人身自由及财产的限制，其入法是因应我国反腐败和党风廉政建设实际的时之所趋。监察官行使职权的权限、工作流程和方式方法，仍需规定细化处理，确保监察权在制度笼子里运行，确保监察权不会被滥用，不会成为新的腐败源头。这些，需要通过建立监察官制度明确相关监督制约措施来实现。

中国古代监察官制度的借鉴意义

（一）监察官权力来源于最高统治权

我国古代监察官权力来源于皇帝，尽管随着封建统治的结束，古代监察官制度也走入历史胡同，但其在加强公权力监督制约方面发挥的重要作用不容否认和磨灭。在新中国，人民是一切权力的来源，监察官的权力来源于人民。我国宪法修正案规定，由人民代表大会组建一个专司国家监察的国家机构，体现党的主张和人民意志，使得改革于宪有据，于宪有源。

（二）监察官体系独立设置

中国古代监察官体系均独立设置。监察官由最高权力即皇权产生并对其负责，其考试、任选、派遣、晋升以及外调任职等由中央负责，以此确保其履职时不受其他官员制约影响。历史经验表明，监察官不受外在非法干扰制约，只对最高权力负责，有利于其实现最大监督效能。我国监察体制改革前，反腐败机构呈现“三足鼎立”局面，存在不少弊端，其独立性和权威性大打折扣。改革将三种反腐力量良性整合，建立一个党集中统一领导、由人大产生并受其监督的监委，为监察官独立履职奠定了坚实政治基础和法制基础。

（三）监察官拥有履职所需职权

中国古代监察官，其职权所及范围几乎覆盖国家活动各个领域，监察官在遏制腐败方面发挥不可替代作用。我国监察机构作为一个“全新体制”，监察官制度是一个“全新制度”，依法赋予监察官有效履行职能的措施和手段，行使“全面的调查权”，有利于保证监察机关有效履行监察职能，有利于保证监督的质量并能产生较大的压力和震慑力。

（四）监察官受到严格监督制约

欲正百官，必自御史始。古代监察权在相当长时期里发挥应有作用，与监察官的严格自律和外部监督关系重大。习近平总书记指出，“打铁还需自身硬”，改革中多措并举实现对监察官的有效监督制约。

建立中国特色监察官制度的若干思考

（一）明确建立监察官制度的法治路径

今年的《宪法》修正案赋予了监委独立于国务院、法院、检察院的地位，形成“一府一委两院”的架构。《监察法》的颁布实施标志着中国特色监察制度的建立。《监察法》第十四条对监察官制度作出了原则性的规定。对于如何建立监察官制度，有一种建议是借鉴《法官法》《检察官法》立法技术制定一部《监察官法》，对监察官制度作出更明确的规定。

笔者认为此论需要斟酌，第一、它可能与《立法法》相关原则及精神不吻合。制定监察官制度的法律法规除了与监察法相关，还涉及宪法、党章等，比如监察官宣誓制度来源于宪法相关规定，还有党章等对监察官廉洁自律的明确要求等。第二，中国特色监察制度在实际工作发展方面仍需要不断探索和完善。法律作为上层建筑，其最终成型需要依靠相对成熟的社会背景以及需要经过不断反复的论证。第三、监察官的工作性质有异于法官和检察官，监察官的工作既有法律性要求，更有政治性要求。因此，建立中国特色监察官制度的法制途径由国家监察委员会按照宪法、党章等要求，综合考虑多种因素来统筹推进较为合适。不妨先就监察官制度涉及的重要问题提出若干指导性意见，同时考虑制定《监察官制度条例（试行）》。待条件成熟时，结合试行情况，再确定比较定型的监察官制度。

（二）是否确定监察官“员额制”需要审慎论证

法院、检察院系统实行的员额制有其先进之处，有一种建议是，在建立监察官制度时，可参照建立监察官员额制。对此，笔者认为，尽管员额制具有淡化行政职务色彩提高专业水平等好处，但是否引入需要审慎论证。

第一、改革前纪检监察机关已严格实行“精兵简政”，人员普遍不足。改革后，尽管有一定数量人员从检察机关转隶而来，但这部分人员是带着业务而来的。改革后，纪委监委既要承担原来纪检监察的职能，还要承担反贪反渎预防职务犯罪等职能，还要具体负责巡视巡察工作。实行员额制将行政事务部门与专业职能部门区分，很大可能减少现有业务编制数，不利于纪委监委全面妥善履职。

第二、改革后监察对象范围数倍增加。由于实行全覆盖、无禁区，改革前不少无人管的反腐盲区、死角纳入监察视野，无论是国家监委还是地方各级监委，监察对象数量巨增。实行员额制将减少监察官数量，势必加剧监委人手不足的问题。

第三、监察官专业特色体现的是综合性专业特色而非单一的法律特色。监察官也是纪委工作人员，除了履行监察法规定的监督调查处置三项职能，还要履行党章等赋予的监督执纪问责职能以及巡视巡察等，工作几乎覆盖党和国家治国理政的方方面面，很难以法律作为单一维度对人员进行区分，这样也就失去了实行员额制的一个重要基础。

第四、实行“员额制”将造成较大队伍管理问题。采用员额制将在纪委监委员工内部划分出两种身份的人，由此产生晋升、薪酬等方面的差异，不利于队伍团结，不利于后续岗位交流。对个体而言，可以按照“老人老办法、新人新办法”的思路，将现有纪委监委工作人员一般自然过渡为监察官，对于新增人员，则严格选聘招录条件，提高进入门槛，确保整支队伍专业化水平不断得到提升。

（三）建立监察官履职所需相关制度

《监察法》第四条规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，为了确保反腐败目标的实现，必须在监察官制度中提供相应制度保障。

一是对监察官进行单独序列管理。监察官工作专业性质强、工作难度大，应采用单独序列管理。对其准入、任免、级别待遇、职责、权利义务、任职回避、考核、培训、奖惩、退出、申诉控告、绩效考评等，作出与一般公务员不同的规定。对监察官的招募，建议借鉴历史上及当今国外的一些成功做法，授权由监委独立自主招聘。

二是建立精细化的职级管理。比如，在监察官任免、考评和晋升等制度设计上，要科学设立上下进退机制。新进监察官的门槛要高、退出机制要强，尤其是要细化规定违法违规监察官降低衔级、处分等条件，把重音落在从严建设队伍上。又比如，可创制充分体现中国文化特点的监察官衔级名称，适当增加职级数量、增加聘任制高级监察官（如临时高级监察调查官）等。当然，监察官等级既要层次合理，又要力求扁平化，体现精简、高效的队伍建设方针。

三是实行“适薪养廉”。建立适当的内部分配机制，给予监察官与高技术含量、高工作强度相适应的薪资水平，调动其工作积极性，保障队伍稳定。

四是建立监察官保护及豁免机制。加大对监察官及其近亲属的人身保护，对威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害监察官及其近亲属的行为，应依法从严惩处。建立监察官履职豁免机制，监察官在监委内部具有言论权和表决权，对外不负责，监察官非经国家监察委员会许可，不得拘禁和逮捕。在符合法定条件的情况下，可豁免监察官事后处分及国家赔偿。

（四）强化对监察官的监督制约

习近平总书记多次强调，信任不能代替监督，监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了，对监察委员会自身的要求必须严之又严、慎之又慎。《监察法》通篇体现了强化监察官权力制约的思想。要加强监察机关自身建设，严明政治纪律，建设一支让党放心、人民满意的监察队伍。监察机关采取设立内部专门的监督机构等方式，就是为了解决自我监督问题。与此同时，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督和舆论监督。对监察官的这些监督制约，应当在监察官制度中得到充分体现。

（作者系光明新区纪工委书记、社科院法学博士后）

编辑陈冬云