提要

平衡处理好改革与法治之间的关系，善用法治思维和法治方式解决改革进程中的顽症难疾，让法治精神成为社会共识和基本准则，对于深圳建设中国特色社会主义先行示范区有着重大意义。

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），坚持深化改革开放成为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则之一。10月14日，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表了重要讲话，充分肯定经济特区对我国改革开放和社会主义现代化事业作出的重要贡献，也郑重宣誓深化改革开放把经济特区办得更好的坚定决心。新时代的深圳，既要担负起粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区“双区”建设的重大使命，又要在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥重要枢纽作用。10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称《试点方案》），这既是继续鼓励支持深圳在探索中国特色社会主义道路上勇作试验田、排头兵和重要窗口，更为深圳坚定不移深化改革开放量身定做了总纲领，其内容包含了一个关键改革、三个阶段目标、五大工作原则、二十七条改革举措、四十条首批授权事项，简要来说，就是改革的领域更全了，改革的权力更大了，因此，平衡处理好改革与法治之间的关系，善用法治思维和法治方式解决改革进程中的顽症难疾，让法治精神成为社会共识和基本准则，对于深圳建设中国特色社会主义先行示范区有着重大意义。

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综合授权助力法治与改革并进

处理好改革与法治之间的关系是新时代深圳经济特区建设的重要主题。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，两者相伴而生、相辅相成。一方面，法治可以凝聚改革共识，推进改革进程，规范改革方式，并且以法治的形式确认、巩固改革的成果；另一方面，改革的规划部署和总目标也为法治现代化的发展提供了路径，指明了方向，这也是国家治理现代化的重要体现。党的十八报告明确指出，“法治是治国理政的基本方式”“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，实质便是当国家治理和城市治理出现治理方式冲突和矛盾时，法治应该具有排他性，成为首选的治理方式，也正是基于此，法治思维也应成为治国理政的基本思维。法治思维是一种抽象的、逻辑的、宏观的、理性的思维方式，它将具体的法律条文、法律原则和法律精神付诸于判断是非、维护秩序的实践上，它表现在讲规则、讲合法、讲程序、讲权义、讲权责，而法治方式则是运用法治思维从事法律活动及其他社会活动的途径和方法。借着改革开放的东风，深圳经济特区在过去40年里发生了翻天覆地的变化，它生于改革，源于开放，成于法治，习近平总书记在总结深圳经济特区40年改革开放、创新发展积累的宝贵经验中就提到“坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，使法治成为经济特区发展的重要保障”。但是成绩的背后，制约经济社会发展的深层次矛盾和体制性障碍仍然存在，触及范围广、利益层级深的改革进入攻坚阶段，改革是一种制度创新，通过创新引导制度进行变迁，以改革来实现从不适应社会经济发展的旧体制向新体制的转变，从而提供社会经济发展的制度保障。从这个意义来说，改革的实质就是制度创新，它具有天然的先行先试的属性，因此，新时代的深圳承担着改革开放再出发的重任，不仅要继续先行先试，为全国的改革做探索，还要努力作出改革示范，为全国的改革提供可复制可推广的经验。《试点方案》最关键的一项改革便是支持深圳实施综合授权改革试点，在中央改革顶层设计和战略部署下，由以往的“一事一议、层层审批、逐项审核”传统授权方式转向“五年一方案、方案+清单”的全新授权方式。由于综合授权改革试点本身具有探索性、风险性以及不确定性等改革特点，因此，综合授权改革试点必须依法推进，同时也要为首批40项具体授权事项提供相应的法律制度供给，这就需要依靠授权立法来进行法律保障。深圳除了享有地方立法权外，还享有特区立法权，特区立法权实质上就是一种“授权立法”。《中华人民共和国立法法》第七十四条明确规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”而在第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第六十五条、第九十条、第九十五条、第九十七条、第九十八条的规定分别对授权立法的授权主体、被授权机关、授权立法的范围和效力、对授权立法的监督以及授权事项制定法律后授权中止等都作了明确的规定。这也是重大改革要于法有据的最好体现，既要避免授予权力在改革试点的过程中随意突破法律红线，也要避免由于法律空白造成迟滞改革试点的现象。

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完善机制保障市场化要素配置

深圳经济特区的40年，见证了“三天一层楼”的深圳速度，也历经了转型升级的阵痛，如今的深圳正在探索一条技术专利化、专利标准化、标准国家化的长效发展之路，这既是打造现代经济体系的必由之路，更是“深圳速度”向“深圳质量”迈进的集中体现。而要素市场化配置改革不仅可以消除各类隐性壁垒，畅通要素流动渠道，让各类要素自主有序流动，同时还保障不同市场主体平等获取生产要素，充分激发市场主体的创新活力，这对推动深圳经济高质量发展具有重要意义。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，这为完善要素价格形成机制和市场运行机制提供了方向和原则，而《试点方案》专门就完善要素市场化配置体制机制给出了六点意见，具体到综合改革试点首批40项授权事项清单，就有14项属于要素市场化配置方面，重点解决市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题，其中土地是核心问题。

土地是经济发展中最基本的生产要素之一，它既是生产和生活的载体，也是唯一具有自然稀缺性和不可创造性的要素，依据《中华人民共和国土地管理法》和《土地利用现状分类》，我们国家的土地根据所有权分为国有土地和集体土地；土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。土地利用采用国家标准，分为一级和二级两个层次的分类体系，共分为12个一级类、57个二级类，土地的分配效率在很大程度上影响着经济社会发展的平衡。

《意见》里明确了未来要优化国土空间布局，推动区域协调发展，而《试点方案》所涉及的土地要素包括将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市批准、推进二三产业混合用地、盘活利用存量工业用地、土地市场服务监管等内容，都是针对深圳发展的土地不足、产权不清、利用率不高、难以开发利用等问题，而这些问题都影响着深圳未来城市空间拓展和产业经济发展。

另外，劳动力、资本、技术、数据作为同样重要的生产要素，让其充分自由流动，也是深化供给侧结构性改革，解决制约深圳改革创新深层次矛盾的重要突破口。因此，破除要素自由流动的障碍，分类完善要素市场化配置体制机制显得尤为重要，而如何处理政府与市场的关系便是关键环节，发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府在资源配置中的思维也应该由“行政思维”转变为“法治思维”。

法治思维就是通过掌握法律精神、法律原则、法律规范对各种问题和现象进行逻辑分析、判断和推理的过程，以此形成认识，并对相应问题给出决策和解决方案。“授权和委托用地审批权”“开展特殊工时管理改革试点”“优化创业投资企业市场准入和发展环境”“分类分步放开通信行业”“推进大数据平台及相关机制建设”等授权事项的内在逻辑，就是运用法治思维和法治方式推进政府自身建设，明晰政府的职能和责任，更好地发挥政府作用，做到“放活”与“管好”有机结合。

一是政府实行有限责任，政府不是全能的，要尊重市场规律，政府的责任是调整和修正市场的缺陷和不足，维护市场秩序；二是政府应该扮演公共服务者的角色，政府的职能是宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务，它在行使管理职能、创造发展环境时，要依法行政、规范高效，规范和高效二者要统一起来。因此，在遵循“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为基本原则的前提下，做到不缺位、不越位、不错位，即凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，使政府成为市场发挥决定性作用的前提和保障。政府只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断和决策。

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立法先行打造法治化营商环境

2019年，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》的颁布，对深圳提出了“法治城市示范”的战略定位，“营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境”成为核心内容，这次的《试点方案》也专门对营商环境、科技创新以及对外开放三个方面提出了7项目标20项具体授权事项，上述都表明党和国家持续改善和优化营商环境的决心和意志，显现了以法治思维促进营商环境改善的思路和理念。

法治化营商环境实质就是把伴随市场主体从事生产经营活动整个过程纳入法治轨道，就是在中国特色社会主义法治体系上构建社会主义市场经济秩序，这既体现依法治国的基本要求，也体现城市治理的法治逻辑。深圳的改革开放道路是一条“创新+法治”的道路，通过创新持续地激发市场活力，通过法治打造一个讲规则、讲程序的营商环境。不仅如此，深圳还要以“双区驱动”为契机，厘清法治城市示范下法治营商环境的功能定位，处理好开放与法治的关系，为扩大市场、深化多边合作、推进“一带一路”提供重要保障。

这在“开展破产制度改革试点”“开展新型知识产权法律保护试点”“完善金融支持科技创新的体制机制”“完善涉外商事纠纷诉讼管辖制度”“完善国际法律服务和协作机制”等授权事项中都能够具象体现。市场经济越发达，法制越要健全，小智治事，大智治制。

因此，健全完备的营商法律规范体系对市场经济活动具有服务、引领、制约、规范、保障作用，有利于营造自由平等、诚信有序的社会主义市场经济环境，不仅要按照《实施方案》要求和经批准的事项清单，依法依规赋予深圳相关管理权限，协调做好与相关法律法规立改释废的衔接。更重要的是，对于深圳来说，用好用足特区立法权是继续改革开放，打造法治化营商环境进程中先行先试的“招牌”举措。对标综合改革试点首批授权事项清单，扩宽深圳经济特区立法空间，特别是在人工智能、无人驾驶、大数据、生物医药、医疗健康、信息服务、无人机管理等新兴领域尝试立法先行，制定或者修订一批需要变通国家法律、行政法规相关规定的特区法规，突破体制障碍，为改革开路。同时，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，立足改革创新实践需要，参照国务院颁布的《优化营商环境条例》，结合最新通过的《深圳经济特区优化营商环境条例》，加快清理、修改或废止阻碍激发各类不同市场主体之间活力的规章和规范性文件，为优化营商环境，实现良法善治保驾护航。

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多元协同共建均等化公共服务

以良法促善治，为社会公平正义筑牢根基，这是社会治理的最优模式，而社会治理的核心内容便是公共服务。公共服务不仅提供公共产品，满足公众需求，同时还提供公共政策，满足维护社会公正的需要，更重要的是，它还提供公共价值，引导社会取向。

因此，不管是产品性质还是政策导向，甚至是价值维度，消除公共服务的区域差距和群体差距，建立基本公共服务供给体系，确保民众享受公平的公共服务，实现均等化是公共服务建设的关键。

“十四五”时期经济社会发展主要目标之一便是民生福祉达到新水平，涉及实现更加充分更高质量就业、居民收入增长和经济增长基本同步、基本公共服务均等化水平明显提高、全民受教育程度不断提升、多层次社会保障体系更加健全、卫生健康体系更加完善等内容。

历经40年的发展，深圳风雨兼程，一步一个脚印成长为中国经济最发达、全球最具创新力的城市之一，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上回顾了40年来深圳经济特区实现的五大历史性跨越，总结了经济特区40年改革开放、创新发展积累的十条宝贵经验，深圳在取得上述可喜成绩的背后，仍然存在许多短板问题，特别是基本公共服务领域中涉及教育、医疗、住房以及生态环境治理方面。上述这些短板也直接导致深圳区域内存在西密东疏、南重北轻等发展不平衡不充分的问题。《试点方案》就民生服务供给体制和生态环境和城市空间治理体制两个方面提出了六项目标，对放宽国家新药准入、探索完善医疗服务跨境衔接机制、扩大企业博士后站办学自主权、优化生态环境管理机制、探索优化建设项目用地用林用海审批机制、开展航空资源结构化改革试点六项具体事项进行授权，虽然授权事项的领域和数量还有待进一步拓宽，但也在实现均等化公共服务的道路上进行有效尝试。

事实上，公共服务事项作为一项复杂的系统工程，不仅需要统筹规划和整体运作，更要注重部门联动和多元协作，如果参与提供服务的多元主体责任关系不顺，监管追责联动机制缺失，不仅影响着财政资金发挥效益，更会影响公共服务的质量，从而影响每一位民众的切实利益和长远利益。因此，以法治为基础的多元主体共同提供公共服务是新时代深圳社会治理的新要求。运用法治思维和法治方式促进均等化公共服务，各个环节都应在法律的规范下开展与运行，公共服务供给主体在法律的规制下承担应有的义务与责任，最终确保全体公民享有平等的公共权益，这既是关乎公共权益与公平正义的法权安排，也是国家公权力行使“善治”的职责体现。

（熊哲文：中共深圳市委党校《特区实践与理论》杂志社社长、总编；谭博文：中共深圳市委党校宝安分校博士）

编辑 高原