深圳市食品准入辩证法：“严”与“放”双管齐下

国以民为本，民以食为天。

深圳市有近25万食品生产经营主体，面对数量如此庞大的监管对象，深圳食药监管部门如何把好食品准入关呢？一方面要贯彻“四个最严”要求，从严准入。另一方面要落实“放管服”改革精神，推进简政放权、放管结合、优化服务。是严是放？怎样在严和放之间取得平衡？记者带着这些问题采访了深圳食药监管部门和部分企业。

深圳市食药局负责人王夏娜说，“法定许可标准，是食品行业准入的底线，在许可审查审批中必须严格执行史上最严的食品安全法律法规，不能打一丝折扣”。

“深圳市食品生产经营单位数量多，规模、大小参差不齐，生产经营范围和方式各不相同，食品安全风险有高有低，要科学评估。食品准入是严是放，要辩证处理。凡是涉及保障食品安全的关键要素一定要严格标准、严格程序、严格审查。而能够通过强化主体责任，通过事后监管实现的非关键性要素，则该放就放。我们开展食品准入工作的思路是‘讲质量的依法审批，求实效的科学改进’，既要严格依法审批，又要不断深化‘放管服’改革，二者要双管齐下”，深圳市食药局食品药品市场准入管理处马麟泳处长说。

坚持最严格的许可，不折不扣地执行法定许可标准

为了守住这条底线，深圳食药监管部门敢于碰硬，但也不乏有理有节。深圳市一家纯净水生产企业申请食品生产许可，但现场审查中发现有9项指标未达到法定标准，于是要求企业整改。而企业老板张某却认为9项指标虽未达标但都只是差一点点而已，相关部门如此较真，就是有意刁难企业，于是来到市民中心行政服务大厅窗口，情绪激动地要求相关部门给个说法。

深圳市食药局食药准入处马麟泳处长知晓情况后面见了张某。听取张某两个多小时的表达不满后，马麟泳首先确认了9项指标尚未达标的事实，然后给张某举了一个例子：假如我们自己的某个亲人重病要动手术，术前却发现手术室的无影灯有几盏不亮，该输的血浆存量不够，主刀医生休息不好精神恍惚，多项条件都具备，却都差那么一点，人命关天，这台手术做还是不做？这个例子，让在场所有人都陷入了思考。

“同样的，民以食为天，食品安全是天大的事，容不得半点马虎”，马麟泳继续说，“你的公司已经有一定规模，有很多的客户。现在9项指标都差那么一点不合格，说明企业生产中存在安全隐患。如果不及时整改消除，万一某天发生食品安全事故，不仅公司品牌受损、客户流失，而且还要被追究法律责任，那时人财两空，得不偿失。食品安全是用‘心’生产出来的。心上三点，中间一点是良心，做人做事要上不愧天，下不愧地；左边一点是责任心，要尽忠本分，做好本职；右边一点是将心比心，不仅要考虑企业盈利发展，还要考虑社会责任，千万不能有‘反正我生产出来的食品是卖给别人’的思想”。

一番话合情合理，让张某幡然醒悟，当即表示下决心整改。在审查人员的指导下，张某企业用了七天就整改合格，顺利拿到了食品生产许可证。

“严把许可关，是指我们要理直气壮地坚持法定标准，但并不等于我们的工作方式可以简单粗暴。面对企业，我们一定要克服官僚主义、衙门作风，不能简单地说不行，还要告诉企业怎么做才行，并用我们的专业能力和服务精神帮助企业实现‘行’。只有这样，企业才会心服口服，才会理解、配合、支持我们的工作”，马麟泳在内部培训中对许可审查人员这样要求。

坚持最严格的许可，实现许可工作标准化和透明化

追求高质量的依法审批，实施最严格的许可，深圳市食药局主要是通过加强内部管理和外部监督两大方面来落实。内部管理主要依托许可工作标准化，统一自由裁量权。外部监督主要是实施阳光许可，通过全过程信息公开，实现许可工作透明化，主动接受申请人和社会各界监督。

为规范许可工作，深圳市食品药品局出台了《深圳市食品生产许可实施办法》、《深圳市食品经营许可实施办法》、《深圳市食品生产加工小作坊禁止生产加工的食品品种目录（第一版）》等一系列文件制度，明确食品生产、经营许可和食品小作坊登记的条件和标准。

为规范食品经营许可工作，最大限度统一自由裁量权，该局还出台了《深圳市食品经营许可标准化工作规范》，共7个章节110多页。对食品经营许可受理、现场核查、审核审批等各环节各岗位办理时限、办理流程和办理要求进行了标准化规范。对现场核查环节，还要求根据核查项目对食品生产加工、清洗消毒各区域和设备设施进行拍照取证，上传至许可管理系统，加强内部监督。全市一把尺子，严禁随意提高或降低准入门槛，保证许可质量。

该局还运用“互联网+”，通过官网实时公开许可准入全过程信息，包括办理进展、办理结果，每一个环节的办理时间、办理过程和办理意见，其中现场核查环节不仅公布核查结论，还公开现场审查照片，打造“阳光许可”，主动接受社会监督。此举除了防范廉政风险，还有利于社会大众了解和支持食品生产经营的严准入。

坚持四个“有利于”原则，深化“放管服”改革

深圳市食药局近年深化“放管服”的改革举措不少。持续推进食品经营许可“申请人承诺制”改革；先后实施微小餐饮、零售药店、大型连锁食品经营单位食品经营许可“申请人承诺制”。这些改革的初衷是什么？到底有什么成效呢？

“‘求实效的科学改进’，就是围绕‘四个有利于’稳步推进简政放权的各项改革措施，即有利于保障和提升食品安全水平，有利于促进深圳经济社会发展，有利于为食品企业减负，有利于为基层一线减压”，马麟泳介绍，“为此，我局深入实施食品经营许可‘申请人承诺制’改革，消除微小餐饮无证经营食品安全风险，为零售药店和大型连锁食品经营企业提供更加方便快捷的办证服务”。

对此，记者采访了深圳市政协委员、深圳面点王饮食连锁有限公司董事长张和平。他说，“深圳市食药局简政放权，对标准化、统一经营管理的大型连锁食品经营单位许可实行申请人承诺制，免于现场核查，办证时间缩短了10个工作日，极大的方便了我们企业办证。申请人承诺制相当于打通了梗阻，让企业主动承担起、落实好食品安全主体责任。食药局改革后，企业主体责任不是轻了，而是更加清晰明了，对连锁门店食品安全日常管理更加主动积极了”。

记者在采访过程中，恰逢麦当劳餐厅（深圳）有限公司给市食药局送来了“勤政为民，服务企业”的牌匾，企业反映，大型连锁食品经营单位食品经营许可“申请人承诺制”是深圳首创，给企业带来了极大的便利，降低了运营成本，这是监管部门对大型连锁企业的信任，对企业来说，也多了一份责任，一定会更加严格的落实好主体责任。

“根据大数据分析，国内食品行业有约10%属于管理比较规范的企业，想做好且有能力做好食品安全。有约80%想做好食品安全却又或多或少力不从心，需要监管部门给予指导和规范”，王夏娜说，“大数据分析对我们的工作具有指导意义。大型连锁食品经营企业正是属于10%优秀企业的范围，他们由总部统一经营管理、统一采购配送食品，各门店经营模式基本实现标准化，食品安全主体责任落实比较到位。对这些企业，我们更多的是为其提供方便快捷的办证服务，为此推出了大型连锁企业食品经营许可‘申请人承诺制’。我市餐饮行业中80%属于微小餐饮，分布在背街小巷、城中村，多为家庭式经营，从业人员少，文化水平不高，他们非常需要监管部门进行指导和规范。如果能疏导办证，规范管理，食品安全风险则可控。如果持续无证经营，则食品安全隐患一直无法消除，强行取缔还会带来系列社会矛盾。为此，我局去年推出了微小餐饮食品经营许可‘申请人承诺制’，一年多来，共疏导9万家微小餐饮取得《食品经营许可证》，既解决了无证经营食品安全风险，也解决了微小餐饮经营者就业问题。”

去年，深圳市食药局在光明新区率先试点微小餐饮食品经营许可“申请人承诺制”。该区湘蒸百味蒸菜馆拿到全市第一张微小餐饮《食品经营许可证》，走上了合法经营之路。如今，经营者周双告诉记者，“很幸运能领到第一张证，现在生意红火，餐馆经营走上正轨，日子一天比一天好过”。微小餐饮“申请人承诺制”改革，被市政府评为消除安全隐患的典型措施。今年，这一措施受到省食药局肯定并在全省推广。

据了解，深圳食药局食品准入的简政放权改革，还体现在办事流程的优化和申请材料的精简上。食品生产许可实行“六取消”：一是取消了食品生产企业建设项目选址设计备案；二是取消提交部分申请材料；三是取消生产许可发证检验；四是不再指定许可检验机构；五是取消委托加工备案；六是取消企业年检和年度报告制度。食品经营许可实行“四精简”：一是减少审批环节，原来的“三支笔”业务改为两支笔，受理之后直接审批，甚至改为“一支笔”，在窗口现场即来即办。二是减少申请材料，取消从业人员健康证明等申请材料，将《经营场所合法使用证明》改为申请人自行承诺经营场所合法使用。三是简化“低风险”食品安全管理人员培训考核要求，将集中培训考核改为在办证窗口现场观看培训视频和现场考核。四是在科学评估基础上，对风险较低的业态和业务类型减少现场核查环节，提高审批效能。

服务企业发展，着力解决企业的“燃眉之急”

“食药监管部门不仅要认真履行政府监管职责，严把食品准入关，也要坚持服务企业发展、支持产业做强，为企业排忧解难，帮企业解决燃眉之急”，深圳市食药局负责人王夏娜强调。

绿雪生物工程（深圳）有限公司是在深圳成长起来的一家全国知名的乳制品生产企业，在发展过程中就曾遇到这种“燃眉之急”。该公司生产的“卡士”酸奶深受消费者喜爱，供不应求。在宝安老厂产能不足的情况下，绿雪公司2012年筹建了新的分厂。按照国家有关规定，申请乳制品生产许可必须提交省一级产业管理部门出具的关于符合产业政策的批文。该公司在办理产业政策批文时遇到了困难，原因是省政府于2012年取消了产业管理部门的该行政审批事项，省产业管理部门不再出具该批文。如果问题得不到解决，不仅投入巨资的厂房和设备无法正常使用，而且还会延误拓展市场的有利时机。

深圳市食药局食药准入处了解情况后，一方面立即请示省局，另一方面积极协调产业管理部门。反应企业在筹建新厂时遇到的现实困难，建议各有关部门从扶持企业发展角度出发，鉴于广东省产业管理部门不再出具有关批文，由深圳市产业管理部门对企业筹建项目进行核准。该建议最终得到省局和有关单位的大力支持。在深圳市发改委出具《深圳市外商投资项目核准通知书》后，食药准入处指导企业办理了食品生产许可证，帮助企业抓住了拓展市场的有利时机，支持了企业的发展。目前，“卡士”酸奶基本覆盖华南地区，年产值从2012年的3亿元，提升到现在年产值15亿元。深圳市食药局帮助绿雪公司解决产业政策障碍的办法，得到了国家食药总局和省食药局的认可。

深圳市食药局不仅帮助企业解决传统发展中遇到的困难，还创新方式方法帮助企业解决创新发展中遇到的问题。“饭饭得”公司位于光明新区，也是本土成长起来的一家产品覆盖全国多个连锁零售品牌系统的知名企业。“饭饭得”公司主营业务是生产盒饭，研究出工业化生产方便盒饭的技术，生产出来的方便盒饭可以保存18个月，有“微波炉加热”和“自热”两种食用方式，具有很高的民用和军用价值。“饭饭得”方便盒饭，已经进入了大型连锁超市、便利店、快餐店、航空、高铁等领域，被纳入军用和民政赈灾采购存储物资。这家注册资金3000万，2016年营收过亿的企业，还获批在河源国家高新科技园区建立自己的食品工业园。谁能想到，这家明星企业因法律障碍，差点被挡在食品工业生产领域的门外。

食品生产准入的前提是安全，安全的基础是标准。方便盒饭工业化生产是一种新的技术，工业化生产出来的方便盒饭是一种新的产品。尽管在实验室中已经证实了“饭饭得”方便盒饭的安全性，但这种新技术、新产品在全国范围内尚未有标准。依照国家法律法规，市食药局只能给“饭饭得”发放集体用餐配送和中央厨房的餐饮许可证，无法向其发放方便盒饭的食品生产许可证，“饭饭得”的方便盒饭只能供应餐饮门店，无法进入工业化食品的流通渠道。技术创新遭遇法律障碍，无法将公司带入发展的快车道。

了解到企业的困难后，食药准入处帮助“饭饭得”公司制定工业化方便盒饭的标准——Q/FFD0001S《方便米饭》，该标准在广东省卫生厅完成备案。同时，认真研究《食品生产许可管理办法》、食品生产许可审查通则及其他方便食品生产许可审查细则等法律法规，组织专家对产品工艺、产品质量进行多次现场评审和技术评估，论证对工业化方便盒饭实施食品生产许可的合规性，为这一新产品发放“准生证”寻找法律依据。2014年3月份，深圳市食药局向“饭饭得”公司发放了首张工业化方便盒饭的食品生产许可证。2015年12月20日，光明新区不幸发生了滑坡事件。救援现场条件艰苦，“饭饭得”方便盒饭有效保障了2000多救援人员的用餐，为高强度救援工作及时补充救援人员体能，在实践中验证了产品的食用安全性和丰富的营养价值。

以人民为中心，打造市民满意的食品安全城市

纵观深圳市食药局近年来在食品准入方面的作为，我们不难发现其根本就是该局始终牢记了“为人民服务”的宗旨，始终坚持了“以人民为中心”的思想。他们把党的方针政策和国家的法律弄懂吃透做实，勇于担当、善做善成，久久为功，终于化解了一个个矛盾，解决了一个个棘手的难题，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，赢得了人民群众对他们的信赖和尊敬，增强了党和政府的公信力和执行力，为建设人民满意的服务型政府做出了有益的尝试。

“民以食为天，食以安为先。在中国特色社会主义进入新时代之后，我们更需要坚持和贯彻以人民为中心的发展思想，不断满足人民对美好生活的向往，不断满足人民对美味安全食物的需求。”深圳市食药局负责人王夏娜表示，“下一步，深圳市食品药品局将实施食品安全战略，进一步严把食品准入关，加强食品安全监管，提升食品安全水平，全力打造市民满意的食品安全城市”。

编辑 刘桂瑶