提要

政府绩效管理的目标就是要降低运行成本，花更少的钱办更多的事。这就要求政府在选择提供公共产品和服务的方式上，按照成本效益的原则来决策。编制权责发生制政府综合财务报告可以准确核算出政府各部门、各业务活动的成本与费用，促使政府采用更经济的方法提供公共产品和服务，降低政府运行成本，提升运行效率。

政府财务报告的编报质量直接影响着财政金融等国家政策的有效落实，是防范经济运行中发生系统性风险的重要保障。影响政府财务报告质量的因素包括编报组织管理、政府会计核算情况、成本会计推行进程、政府财务报告审计公开、经济活动内控管理、预算绩效改革以及政府数字化转型等，需针对各项因素的影响机制制定关键性措施，进一步促进业财融合，提升政府财务数据编报质量。

提升政府财务报告质量的意义

推进财政治理能力现代化

一是有利于提高公共财政管理水平。建立权责发生制政府综合财务报告制度，对尽早发现政府财政管理中的漏洞具有显著的意义，也可以就此形成倒逼机制，从而有助于政府完善财政管理的漏洞。二是有利于识别政府政策长期成本。通过编制政府财务报告强化政府资产负债管理，不仅可以摸清国家的家底，提高“国家财富”管理的透明度，而且能够将中短期经济政策的长期成本显性化。三是有利于提高财政透明度。加快推行以权责发生制为会计核算基础的政府财务报告制度改革，争取尽早向社会公众公布反映政府财务状况的信息，进一步提高财政透明度，以保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。四是有利于提升国际公共财政管理话语权。从国际上看，编制权责发生制政府综合财务报告已成为国际公共财政管理发展的方向。我国作为世界靠前的经济体，必须加快推进改革，尽快编制出全面反映政府财务状况的政府财务报告，增强我国在国际公共财政管理领域的话语权。

防范政府债务风险

提高政府财务报告质量有利于防范化解财政重大风险。当前，地方政府债务风险是我国经济运行风险的重点，并与金融风险相互转化，若防控不力，易引发系统性风险。推行权责发生制政府综合财务报告制度改革，能够全面反映政府当前及今后一段时期的财政能力和财政责任，可为研判财政经济运行走势、合理配置政府资源、科学安排财政收支提供信息支持，是防控地方政府债务风险的一个重要机制保障。提高政府财务报告质量还有利于实现财政可持续发展。财政可持续发展是一个国家财政状况良好的重要特征，实现财政可持续发展的关键是要防范财政风险。有效识别财政风险程度，仅靠分析收付实现制下的财政收支报表还无法做到，需要通过建立以权责发生制为会计核算基础的政府综合财务报告制度，编制出反映政府财政能力和财政责任的资产负债表，以此来监控政府债务，评估政府偿债能力，实现财政中长期可持续发展。

支撑政府绩效管理

政府绩效管理的目标就是要降低运行成本，花更少的钱办更多的事。这就要求政府在选择提供公共产品和服务的方式上，按照成本效益的原则来决策。编制权责发生制政府综合财务报告可以准确核算出政府各部门、各业务活动的成本与费用，促使政府采用更经济的方法提供公共产品和服务，降低政府运行成本，提升运行效率。权责发生制政府综合财务报告与我国传统的收付实现制政府决算报告有一个很大的差异，就是可以准确计量各种政府活动的真实成本和产出效益，通过技术手段实现科学制定绩效规划和目标、降低政府运行成本、提高财政资源使用效率等管理目标，在实际工作中具有不可替代的作用。

提升财政数据治理能力和治理水平

随着我国市场经济蓬勃发展和政府治理改革进程的不断深入，各级政府部门愈加重视地区经济运行数据特别是政府财务报告信息，以进一步提升对经济社会发展的分析和预测能力。预测成效取决于获取相关数据的真实性和完整性，而政府财务报告质量也就成为数据链条中最关键的环节。通过编制政府财务报告、构建系统完备的政府会计准则制度体系，能够为预算管理一体化，以及智慧财政的建设提供高质量财务数据，保障智慧财政平台建设的底层数据架构的安全性和真实性，推进财政财务数据在财政管理中的分析应用价值。

提升政府财务报告质量的关键措施

强化组织管理

完善财务报告编报制度，建议研究提升制度层级，立法内容应覆盖编报工作全链条，及时完善财务报告编报制度。

压实部门单位财务报告工作的主体责任，强化单位主体责任，将编制责任分解到各基层单位，确保各预算单位对编制报告结果负责，强化单位负责人“一岗双责”。加强财政部门的组织指导，要统筹部署各部门单位的政府财务报告编报工作，同时对于相关的问题和困难要给予指导，帮助相关财务人员快速掌握编报方法。健全财务报告的审计与监督机制，建立政府财务报告审计鉴证制度。完善政府财务报告的信息披露制度。

完善政府会计核算体系建设

完善相关政策法规。一是确立政府财务报告立法。目前政府财务报告有关的三个制度——《政府财务报告编制方法》《政府部门财务报告编制操作指南》《政府综合财务报告编制操作指南》，均系财政部出台，尚未上位到立法阶段。二是进一步出台特定行业或者特定业务相关的政府会计准则制度及解释，如权责发生制基础下政府收入、费用、资产等会计核算具体准则制度或解释。三是进一步完善政府会计应用指南等操作性规定。四是陆续出台政府会计准则制度体系中的配套政策。五是对政府财务报告编制相关的办法及指南结合最新修订后的财政总会计制度进行修订并印发。

加快推行独立的成本会计体系

成本会计涉及政府各项工作的成本方面，负责对政府提供的商品或服务的成本信息进行披露，同时为预算会计中预算审批标准的制定提供基础和借鉴。那些已经成功引入并实施了政府成本会计的国家，大都有这样一个共性：颁布实施相关法律法规及各类规章制度，通过立法层面为成本会计提供土壤。目前，基于基本指引，我国相继制定了高校、医院、科研机构等事业单位成本核算的具体指南，积极指导相关单位的成本核算。应进一步制定相关法律和规章制度，除了在立法层面为成本会计提供安全保障外，制定有针对性的成本会计准则也是保证其顺利实施的必要一环。

完善审计公开制度建设

建立健全我国政府财务报告审计制度框架和实施体系。分阶段对政府财务报告审计总体目标和当前具体目标进行合理定位，实现政府财务报告审计制度体系与政府会计和政府综合财务报告制度改革建设进程协调统一。明确财政部门、审计部门、财务报告编制部门对于审计的职责分工、主体责任，建立协同机制，以统一的审计方案、统一的质量要求、统一的时间要求完成国家审计。加快财务报告公开制度的研究出台。政府财务报告披露的财务数据，便于报告使用者充分了解政府当前的营运能力与偿债能力，及时对可能存在的风险进行判断。

加强内部控制建设

行政事业单位应当加强会计组织建设，配备专业能力胜任的会计人员，形成内部会计机构和岗位设置合理、权责明确划分、不相容岗位分离、岗位相互制约的完善的内部会计控制制度。完善管理会计应用保障财务信息质量。推进管理会计在行政事业单位中的应用与普及，可以整合财务、业务信息，满足领导层决策分析等需要，确保资金合理使用，提高资金的利用效率，最大化利用国有资源。健全信息沟通机制促进财务报告的分析和使用，搭建全面完善的信息沟通渠道，确保单位内部信息有效共享。

强化与预算绩效管理的衔接

加强政府财务报告与预算绩效管理的制度衔接。在两者的政策设计上，增加运用财务数据报告来开展绩效评价的具体要求。比如在权责发生制政府财务报告的整体政策和细分指南中，应进一步明确使用财务报告来分析资金使用绩效的原则、方法，并将绩效分析纳入财务分析指标体系之中。深化政府财务报告与预算绩效管理的指标衔接。无论是财务分析指标还是预算绩效指标，都是推动绩效问责的重要基础。拓展政府财务报告与预算绩效管理的应用衔接。对于政府财务报告而言，以更加直观且具体的形式来展示绩效评价所需要的相关信息，是其进一步发展的主要方向。

数字赋能拓展政府财务报告应用空间

政府财务数字化改革是建设数字政府的重要组成部分，符合数字经济发展的必然趋势。长期以来，政府财务数字化改革滞后于数字政府的建设。近些年，在深化预算管理制度改革的背景下，各级政府应以财政预算管理一体化建设推广实施为契机，推动各部门、各单位财务数字化转型，推动数字政府高质量发展。一是要变革政府财务管理理念，以创造公共价值为目标。二是要主动运用大智移云物区技术，推动政府财务数字化转型。三是要修订行政单位财务规则与内控规范，为数字化建设奠定法治基础。四是要对接财政预算管理一体化，实现预算管理与财务管理一体化。五是要加快行政事业单位财务数字化转型。

（成放晴：深圳市会计协会荣誉会长；苏洋：深圳市会计协会常务副会长）

【本文是深圳市哲学社会科学规划项目（SZ2022B046）的阶段性成果】

（原标题《提升政府财务报告质量 实现财政治理能力现代化》）

见习编辑 薛锦瑜 审读 吴剑林 二审 钟诗婷 三审 刘思敏