学术|日本社区的多主体协同治理

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提要:我们在强调社会治理重心向基层下移并推动治理资源下沉以更好地为居民提供各种公共服务的同时,更要通过联动学校教育以及普及社区居民教育等手段,强化居民作为社区主人的意识并促使其自觉履行作为社区居民的应尽义务,进而重塑基于“权利与义务对等原则”的社区居民素养。

都市观视野下的日本社区设计

在建设社会主义现代化国际化大都市的过程中,我们要积极借鉴日本在城市管理、社会治理以及社区管理等方面的先进经验。笔者于2019年1月至2月对日本东京等城市的社区进行了为期1个月的田野调查,从中发现日本社区治理中颇具特色的现象之一:基于多元主体的参与式治理。

 一,日本的社区范畴及其自治活动

在日本,“社区”一般被称为“地域社会”或“地域社区”,既可指代町内会·自治会所辐射的区域(狭义社区),亦可指代以小学校区或中学校区为范畴的地域(广义社区)。基于居民自治所开展的社区活动则被称为“地域活动”,具体包括以强化居民间情感纽带为宗旨的民俗活动、交通安全维护活动、防犯与防灾活动、社区环境美化活动以及包括社区体育活动和老人守护活动等在内的社区居民健康福祉活动。与之相关联,那些从事地域活动的组织则被统称为“地域团体”。

在日本,类似于我国的居委会或村委会的组织被统称为“町内会·自治会”,日本学者中田实将其定义为“在一定区域内,致力于将该区域内的家庭户和商业机构等力量组织起来以共同解决本区域内所面临的问题,进而作为该区域的代表性组织开展区域共同管理活动的居民自治组织。”换言之,町内会·自治会是日本居民基于地缘关系自发组建的居民自治组织,是日本社区治理的最小单元。

与我国不同的是,日本并未在国家层面出台有关町内会·自治会的法律法规。换言之,町内会·自治会属于不具有法人资格的“任意团体”(无权利能力社团)。当然,町内会·自治会如果需要开展租赁和集体资产处置等民事活动,可根据地方自治法的相关条款申请注册为“地缘许可团体”。根据日本总务省的统计,町内会·自治会的总数至少达到19.87万个,其中4.4万个已注册为地缘许可团体。

值得我们关注的是,町内会·自治会采取会员制,原则上要求本区域的所有家庭户以会员身份加入其中并定期缴纳“自治费”。由于没有任何法律法规的规制,有关町内会·自治会的成立程序、辐射区域、会费额度以及内部治理架构等事项,均由居民自主协商决定。

一般而言,町内会·自治会开展的自治活动主要有4大类:①全年开展的自治活动,包括防犯与防灾巡逻、儿童上下学守护、老人守护和支援、环境保护和社区美化、集会所的维护和管理活动、垃圾投放站的设置和管理等活动;②每年定期开展的自治活动,包括民俗节日、社区运动会、社区文化发表会、防灾训练、集体打扫、敬老集会等活动;③上通下达活动,包括政府宣传报的发放、政府信息和社区公告的传阅、向政府部门传达社区民意等活动;④睦邻互助活动,包括睦邻旅游、集体赏樱花、忘年会、红白喜事互助等活动。

 二,形态多样且功能各异的社区治理主体

除了作为社区治理核心主体的町内会·自治会,在绝大多数的日本社区中还活跃着诸多形态多样且功能各异的社区治理主体。由于日本实行高度的地方自治,加上受到本地历史传统等因素的影响,这些社区治理主体的具体称谓及其活动形式存在不少差异。以名古屋市为例,这些社区治理主体至少包括区政协力委员·灾害对策委员、保健环境委员、民生委员·儿童委员、女性会、儿童会、老人俱乐部、体育推进委员、消防团、PTA、地域福祉推进协议会以及志愿者团体·非营利组织。

其中,区政协力委员是市长委托各町内会·自治会的会长担任的志愿性职务,负责向居民传达政府信息、收集并向政府反映居民意见和诉求、发行学区宣传报、举办有关社区文化和教养等的社会教育活动、组织各种居民自治运动(例如防犯巡逻、自行车乱停放取缔、交通安全守护以及青少年健全培育等)。同时,区政协力委员需兼任灾害对策委员职务,负责调查本社区内可能存在灾害风险的地点以及告知居民有关避难的方法。一旦社区发生灾害,灾害对策委员将自动扮演“灾害救助地区本部委员”的角色,负责向居民发出避难通告、调查社区受灾情况、分发救援物质以及管理和运营避难场所等工作。

此外,保健环境委员也属于市长委托社区居民担任的志愿性职务,负责向居民宣传公共卫生知识并开展相关活动以提升社区卫生水平,同时负责指导居民正确分类和投放垃圾。体育推进委员则是市教育委员会委托居民担任,主要负责组织和推进社区体育活动的志愿性职务。而民生委员·儿童委员属于中央政府(厚生劳动省大臣)委托社区居民担任的志愿性职务,负责向居民解答老人护理、育儿以及教育等方面的咨询并及时向政府部门反映相关情况。

另外,女性会、儿童会、老人会、消防团、PTA、地域福祉推进协议会、志愿者团体、NPO法人等功能性组织在依靠居民自身力量的基础上,积极开展有关女性福利、儿童上下学守护、老人关爱以及自主防灾等社区自治活动。

三,作为协议型居民自治组织的社区协议会

由于市民价值观的多元化、生活方式的多样化以及老龄少子化等因素的影响,越来越多的町内会·自治会面临“会员加入率持续走低”、“社区骨干缺乏”以及“社区活动僵化”等难题,从而迫使日本从20世纪70年代开始提出“重建社区”之口号,试图打破以“町内会·自治会”为核心的狭义社区(传统共同体)之边界,进而构建以小学校区或中学校区为范畴,以具备市民自主性和责任感的个人和家庭为构成主体,拥有共通性、地域性、开放性并在社区成员之间形成信任感的新型社区。而负责运营和治理这种新型社区的统括型组织,一般被统称为“社区协议会”。

截至目前,这种新型社区的构建已得到一定程度的普及并获得显著成效。例如,为了强化居民间的情感交流并提升社区凝聚力,名古屋市在268个小学校区内分别组建“学区联络协议会”。该协议会的成员包括学区内各町内会·自治会的会长以及前述所有社区治理主体,从而打造出作为新型社区的居民议事平台,进而以此推进社区内各种居民自治活动。与之相类似,东京都目黑区将小学通学区域作为新型社区划分基准,在其辖区内共划分出22个住区并在每个住区内组建了“住区居民会议”,从而构建住区居民以及町内会·自治会、PTA、商店会、社会教育团体以及地域活动团体等地域居民组织共商社区公共事务的平台,进而得以凝聚社区内各方力量,采取居民共同参与的方式推动社区内各种问题的解决。

 四,日本多元主体参与社区治理的经验启示

整洁、有序、舒适,是我们踏入日本社会后能够立马获得的第一直觉印象。然而,我们很少知道,造就日本社会的基础力量就潜藏在“以多元主体参与为基本特征”“以居民高度义务感为内生动力”的社区之中。基于日本经验,我们认为中国在继续推进社区治理的进程中,一方面要采取各种手段和方式以调动社区内各种力量积极参与社区公共事务。而作为其前提,我们要努力打造能够凝聚各方力量的社区议事平台,同时要求政府部门在尽可能地提供人、财、物等在内的全方位支援的同时,要尽可能地回应社区议事平台形成的共识和诉求。另一方面,我们在强调社会治理重心向基层下移并推动治理资源下沉以更好地为居民提供各种公共服务的同时,更要通过联动学校教育以及普及社区居民教育等手段,强化居民作为社区主人的意识并促使其自觉履行作为社区居民的应尽义务,从而打破目前普遍存在的“居民理性无知”,进而重塑基于“权利与义务对等原则”的社区居民素养。

(作者俞祖成系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授、博士生导师)

编辑 刘桂瑶

(作者:俞祖成)

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