深政谈 | 城市高质量发展需要城市更新“升级版”

2月22日，深圳市规划和自然资源局公布《关于深入推进城市更新高质量发展的若干措施（征求意见稿）》，并公开征求社会公众意见，旨在进一步提高城市规划建设水平，发挥深圳在存量土地集约高效利用上的引领示范作用，有序、规范、高效推进城市更新高质量发展，持续提升城市发展能级和品质。

一、城市更新是城市保持生命力的一种自我调节机制

城市是各类要素空间集聚的地域共同体，是人与自然共生共存的生命共同体，是历史文化与城市精神生长发育的价值共同体。

城市就像一个生命体，自诞生之日起就存在“新陈代谢”。一旦城市凝固不动了，就失去了生命力。城市更新正是城市的新陈代谢，它是城市保持生命力的一种自我调节机制。有学者指出，城市更新作为城市自我调节机制存在于城市发展之中，其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退，通过结构与功能的不断调节适应，来增强城市整体机能，使城市能够不断适应未来经济社会的发展需求，从而建立起一种新的动态平衡。

在资源约束趋紧的情况下，城市更新的重要性日益凸显。事实上，从增量开发到存量运营，从外延式扩张到内涵式发展，是一场空前的城市革命。城市更新不仅是对旧建筑、旧设施等硬件进行改造，也是对生态环境、文化观念、产业结构、功能业态、社会心理等软件进行更新。城市更新做得好，不仅可以解决城市发展的空间问题，还可以有效化解城市发展过程中出现的社会问题、经济问题、环境问题、民生问题。

二、有什么样的制度设计，就有什么样的空间逻辑

2009年，《深圳市城市更新办法》出台，提出“城市更新”概念，成为国内首部系统规划旧城改造工作的政府规章。自此，城市更新成为深圳存量土地二次开发的重要途径之一。之后，《深圳市城市更新单元规划制订计划申报指引》《城市更新单元规划审批规则》《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等操作性规程相继出台，建立了完整的城市更新政策体系。

有什么样的制度设计，就有什么样的空间逻辑。在政策制度链条的传动和牵引下，深圳通过城市更新推动了城市功能完善、空间合理配置、产业结构升级、用地潜力提升、营商环境优化。与此同时，城市更新倒逼城市管理治理更加精细化，配套改革深入推进，推动形成共建共治共享社会治理格局，因而也具有社会变革的深层意义。

值得注意的是，当前深圳综合整治类城市更新项目市场动力不足、推进缓慢，各区执行政策标准有待统一，更新工作效率还有待进一步提升，更新质量还有不小的上升空间，需要进一步加强规范和引导。在此背景下，《若干措施（征求意见稿）》应运而生。

《若干措施（征求意见稿）》瞄准城市更新高质量发展，针对当前更新工作的实际问题对症下药，可以将其视为深圳城市更新的“升级版”。按照建设中国特色社会主义先行示范区和社会主义现代化强国城市范例的定位要求，强化政府统筹力度，制定优化调整措施，加快推动城市更新从“全面铺开”向“有促有控”、从“改差补缺”向“品质打造”、从“追求速度”向“保质提效”、从“拆建为主”向“多措并举”转变，实现城市更新机制更加科学健全、城市更新管理更加规范有序，将有力推动深圳实现城市高质量发展，也为全国存量土地二次开发提供最佳示范。

三、在城市更新项目中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

城市更新是一个系统工程，更新需求日益多元、更新诉求日渐复杂。

规划先行，方能引领城市更新高质量发展。目前深圳的城市更新规划计划体系主要由市城市更新五年规划、各区（新区）城市更新五年规划和城市更新单元计划与规划组成，缺少宏观层面战略规划指引，无法对城市存量开发的总体目标、发展方向和总潜力规模进行全面分析。《若干措施（征求意见稿）》强化规划统筹，明确提出编制《深圳市城市更新战略规划（2019-2035）》，搭建由战略规划、五年规划及年度计划组成的城市更新目标传导机制。按照国际一流城市建设标准，将城市更新与城市总体定位联系起来，加强城市更新与全市相关规划、计划衔接，必将为全市城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引。

在有限土地资源下实现高质量发展，有赖持续丰富拓展城市更新内涵。综合利用拆除重建、综合整治、功能改变等城市更新方式，结合智慧城市、海绵城市、低碳城市建设，用绣花功夫推进城市更新，打造优质生产、生活、生态空间。比如，加快推进工业区连片改造升级试点，高标准建设产业空间，完善基础设施、配套服务设施和公共空间，将为实体经济发展、产业转型升级提供有力支撑；坚持城中村更多采用微改造有机更新，不急功近利大拆大建，分类推进城中村综合整治，解决好城中村在消防安全、公共空间、公共配套、环境品质、交通微循环及市政配套等方面存在的问题，将让整个城市的生活空间变得更加丰富、更有弹性；通过城市更新推动基本生态控制线、河道蓝线和一级水源保护区内的建设用地清退，在城市更新单元规划中开展海绵城市和生态修复专项研究，鼓励在城市更新项目中增加公共绿地和开放空间，在城市更新过程中实施污染工业地块风险管控和治理修复，将成为深圳深入推进生态文明建设的一个重要抓手。

城市更新既生机勃勃又规范有序，必须坚持政府引导、市场运作。在城市更新项目实施过程中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是深圳高效推动城市更新的一条基本经验。为提高市场主体参与的积极性，《若干措施（征求意见稿）》想了不少招。比如，为鼓励多方参与城中村综合整治类更新，综合考虑项目现状建设情况及经济利益平衡，制定更具操作性的政策，允许一定比例的用地进行拆除重建类更新，降低更新单元计划合法用地比例的门槛要求，简化局部拆建区域规划容积的测算规则。同时，城市更新的高质高效，离不开政府对战略方向和重点工作的把控。坚持“全市一盘棋”，完善与统一城市更新政策和标准，规范城市更新全流程管理，全面提高城市更新审批效率，加强全过程的成本管控，建立城市更新单元计划有效期管理机制，实施企业信用清单管理，都是政府在城市更新中该管并要管好的重要事项。

美国著名建筑师埃罗·沙里宁说：“城市是一本打开的书，从中你可以看出它的抱负。”一个城市如何推动自我更新，想要实现什么样的更新效果，能够反映出其治理能力和水平，以及发展理念和追求。《若干措施（征求意见稿）》将公共利益放在优先位置，在城市更新中有力保障公共设施、公共空间的落地，归根结底是坚持以人民为中心，促进城市精明有序增长，让城市为人们提供与时俱进的美好生活。

编辑 李林夕