全国首个！福田超高层建筑公共安全治理白皮书发布

2018年元月，深圳市福田区安全管理委员会组织发布《福田区超高层建筑公共安全治理白皮书》，该书及配套的风险评估报告是国内中心城区超高建筑安全现状的首个专业化“体检报告”，也是超高建筑安全治理的政策设计书和行动指南。白皮书分八个部分，主要包括超高层建筑公共安全现状，超高层建筑公共安全发展目标，全面贯彻治理现代化理念，深化公共安全治理体制改革，创新公共安全治理机制，加快推进先进科技的应用等。

白皮书提出，福田区超高层建筑公共安全政策的治理方针是“预防为主、综合治理”，通过推进公共安全管理体制机制变革，强化和落实业主（产权人）的主体责任，构建“政府主导、社会参与、行业自律、责权明晰、科技支撑、法制保障”的公共安全治理体系。

超高层楼宇支撑产业高端化

高层建筑是指建筑高度大于27米的住宅建筑和建筑高度大于24米的非单层厂房、仓库和其他民用建筑。超高层建筑的高度则达到100米以上。截止到2017年9月，福田区共有超高层建筑123栋，另有众多高层楼宇分布在辖区多个街道。最高的平安金融中心高度已达到592.5米。作为深圳的先发城区，福田区建成度极高，土地资源紧缺，未来发展无法依赖新增建设用地的供给。城市更新、空间再造成为优化区域功能，提升区域发展质量的重要手段。建设立体城市，实现超高层建筑的综合开发利用成为福田区完善优化城市功能，促进城市空间品质提升，调整城市发展路径，实现城市可持续发展的重要手段。

超高层建筑是福田经济产业空间的重要载体，是经济高端化优质化所必需的物理空间。福田区经济发展集约度高，以不到全市4%的土地，贡献了全市超30%的社会消费品零售总额、超25%的进出口总额、近20%的GDP，每平方公里产出GDP45.28亿元、税收14.65亿元，居全市十区之首。福田区万元GDP建设用地1.59平方米，能耗、水耗、电耗大大低于全市平均水平，以更少的资源能源消耗、更低的环境成本支撑了更高质量、更可持续的经济发展，超高层建筑的助推功不可没。

超高层建筑的公共安全关系到福田经济发展环境和产业安全。据最新统计，招商银行大厦、国通大厦等10栋超高层楼宇内入驻的企业达1831家，年缴纳贡献接近福田区地税总收入的三分之一。福田高层、超高层楼宇聚集了全市57％的金融机构总部、80％的创投机构、90％的基金总部、高端会计和律师事务所，以及70％的工业设计公司和现代传媒业总部等。另外，75家世界500强投资企业在这里设立区域总部。目前，辖区20层以上的高端商务写字楼共有139栋，其中实现增加值超10亿元的已达17座，包括招商银行大厦、星河发展中心大厦、平安银行大厦、中信大厦、中国有色大厦、江苏大厦、国通大厦等。

以“底线思维”统领公共安全治理

超高层建筑的安全治理体现了底线思维，要求相关方在建筑规划、设计、建设、验收、运营和废弃的全过程中以问题为导向，系统识别和妥善应对各类风险，让所有相关方理性参与到超高层建筑安全管理工作中来。

同时，践行底线思维理念，要运用可信最不利风险理念定义公共安全风险的内涵和边界，列举出所有可能存在的风险，确定风险的大小和优先级，有的放矢预防和解决事故，确保公共安全治理的科学性和完整性。

深圳市城市公共安全技术研究院专家指出，福田区聚焦超高层建筑公共安全工作，体现了底线思维理念的基本要求和辖区安全管理工作实践的结合，适应了中心城区的发展特点，顺应了经济社会民生的安全需求。

研判安全治理不和谐因素

随着城市空间结构的立体化、复合化发展，现行的安全管理体系与高层、超高层建筑巨大的经济运营量和人员信息集中度不匹备、不协调，加之建筑内人员、财富、基础设施高度集中，给安全治理带来新的挑战。具体表现在：

风险管控难度大。超高层建筑公共安全风险涵盖了火灾（爆炸）、积涝、高处坠落、玻璃外墙脱落、风灾、电梯伤人、中毒和窒息、踩踏、恐怖袭击、车辆伤害等各类风险。这些风险涉及面广，风险转化、衍生以及耦合的情况容易导致“认不清，想不到”的情况发生。

科技支撑不足。主要表现在先进应急救援装备配备率低，大部分超高层建筑的公共安全管理还处于较为原始的人工排查阶段，很多工作的开展费时费力，比如老旧隐蔽电气线路的检测、充电桩的监管、可燃冷媒的泄漏监测、大客流时人流量的监测、消防系统老化失效程度监测等风险管控，目前的超高层建筑中均无有效的应对手段。

体制机制亟待改革。调研发现，现有的超高层建筑的公共安全监管工作主要呈分散管理的态势，规划、设计、建设和运营等阶段分散在不同部门监管，整体情况难以辨明，基本底数难以厘清。受制于体制机制的约束，目前较为突出的是老旧建筑的物业管理问题：本体维修金缺失和使用难并存、物业从业人员流动性大导致管理能力低下、复杂业态下公共安全责任边界不清等都是制约超高层建筑公共安全的瓶颈，老旧电梯更新、消防系统升级等都有待通过体制破冰来完成。

推进公共安全治理现代化

落实治理现代化理念。党的十九大报告指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理现代化理念是超高层建筑公共安全治理的基本理念，是超高层建筑公共安全工作的基本出发点和落脚点。白皮书将国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，着眼于现代化，并以现代化为落脚点，揭示了现代化与国家治理密切的内在关系。相关专家认为，强化治理能力化现代化有助于以大安全带动小安全，以综合安全带动专项安全。

彰显全面风险理念。白皮书提出，全面风险理念力图将现有的风险应对工作由直接的管控、转移策略转变为全生命周期的管控，这是从根本上减缓风险，有效遏制重特大事故切实可行的手段。超高层建筑公共安全风险的存在不仅仅与物业服务企业的运营和管理水平有关，更与建筑物规划、设计、建设和验收等环节密切相关。因此，需要将公共安全风险的理念贯穿至建筑物全生命周期的每个阶段和每个管理环节，使得所有相关方立足于防范公共安全风险、排查治理隐患，不断完善自身的业务流程和工作体系，让公共安全风险评估的结果充分应用到建筑物全生命周期。

打造大数据监管平台

打造大数据应用平台。白皮书提出，以公共安全科技化、信息化、智能化为抓手，以超高层建筑公共安全风险管控及隐患排查治理为切入点，深化覆盖公共安全管理工作各领域、各环节的大数据应用，打造系统架构统一、数据规范标准、部门协同共建、全区共建共享的大数据平台和大数据中心，推动全区公共安全管理工作在多方协同、多元共治、精准防控方面走在全国前列。围绕数据的“可知、可管、可用、可控”，搭建统一的数据资源库，逐步汇聚各街道、各类公共安全风险以及应急处置的相关数据资源。加快建立公共安全相关的政府数据资源清单，通过数据共享交换平台，接入综治、经信、规土、住建、公安（消防）、市场监管、应急等部门行业数据，确保数据全面、鲜活、可信、有价值。进一步推进运用物联网、移动互联网、机器学习、图像识别、大数据分析等技术，对重点超高层建筑物进行3D建模，完整还原超高层建筑物内各类安全（应急）相关设施设备、重点区域和部位，建立智能化灾害应急救援模型，高效支撑公共安全风险防控，促进构建现代化、智能化公共安全管理模式。

打造先进装备应用推广平台。白皮书提出，一是围绕公共安全各类风险的预防与准备，监测与预警，应急救援等领域的管理需求，制定超高层建筑公共安全装备库。二是组织超高层建筑相关方开展公共安全装备等产品的推介活动，消除产品信息不对称的问题，为相关方提供良好的推介和平台。三是建立新技术和新产品的激励机制。对属于超高层建筑公共安全相关的重点装备，结合其试点的相关情况，经专家评议后，给予补贴等优惠政策。

源头治理 延伸链条

源头治理就是要向上延伸治理链条，提前介入，加大提前量。白皮书提出，要建立健全超高层建筑运营前的监管机制。在规划、设计、建设和验收阶段中，基于现有工程监督管理，针对评估中发现的问题而设计的工作机制，力求从源头上做好风险管控工作。要建立健全公共安全会商机制，实现超高层建筑规划、设计、建设、验收及运营阶段有关部门的信息共享，着力解决“信息孤岛”带来的重复监管和监管缺失的问题。要建立设计单位定期回访机制，组织原设计单位或人员对投入运营的建筑进行设计回访，评估建筑火灾和结构荷载、使用功能、人员密度等设计要素的合理性，确保建筑在设计要求内运行。

完善超高层建筑公共安全管理工作机制。白皮书提出，要加强超高层建筑治安综合治理，着力构建 “专群结合”、“点线面结合”、“人防物防技防相结合”的立体化治安防控体系。通过建立健全超高层建筑商业裙楼大型活动人员的人流管控和风险评估机制、幕墙安全维护管理机制，完善超高层建筑餐饮场所安全用气使用规范。在全区范围内推行超高层建筑“安全官”制度，明确其权力、责任和义务，统筹协调超高层建筑公共安全管理工作。建立超高层建筑公共安全风险巡查工作统筹机制，统筹超高层建筑公共安全相关部门的安全检查工作。

现阶段，福田区已完成超高层建筑领域的公共安全白皮书、风险评估报告的编制，之后将进一步深入研判，按照“6个1”（一本白皮书、一套风险评估报告、一套标准修订导则、一套机制体制设计、一套管理规范、一套宣传手册）的标准，构建超高层建筑领域管理治理新体系。

高层楼宇样本

平安国际金融中心——深圳CBD最高楼宇

2017年1月22日，平安集团的2万名员工在深圳最高大厦迎来了入伙日，纷纷搬进位于深圳CBD的平安国际金融中心。该大厦高592.5米，是深圳第一高楼、中国第二高楼。平安金融中心位于福田区福华路的深圳CBD核心区，塔楼层数为118层、总建筑面积约46万平方米。

平安国际金融中心是平安集团的运营总部，也是众多金融服务业巨头的平台。目前平安集团员工和业务队伍已超170万人，从一家单一产险公司发展成为综合金融服务集团，跻身于《财富》世界500强第39位，《福布斯》全球2000强第16位，市值及品牌居全球保险集团中第1位；日均纳税3.3亿元，每天赔付3.84亿元；个人客户规模1.53亿，相当于每10个中国人中就有1位平安客户。

招商银行大厦——亿元纳税楼王

深圳中心区一栋楼的纳税贡献，相当于内地一两个中等城市之和，是名副其实的创富高地。位于深南大道旁的招商银行大厦高237.2米，是典型的超高层建筑。该大厦集聚着招商银行、中信证券、博时基金、大成基金、招商基金等多家高端金融服务企业。招商银行大厦实现年税收64.96亿元,成为税收贡献最大的单体楼宇，号称亿元纳税“楼王”。

编辑 曹亮