《人工智能资讯周报》｜中国人工智能监管“发展优先于安全”的背后

海国图智研究院

10-03 14:56

摘要

在全球人工智能（AI）治理格局中，中国呈现出显著的“创新与产业化发展优先于安全监管”的导向。

刊物介绍

《人工智能资讯周报》探讨人工智能对公共政策、治理和政策建议的影响，探索人工智能对商业、政治和社会的影响，以确定潜在的研究领域，探讨可能的合作研究和机构伙伴关系。本刊着重提供中国人工智能发展动态和对人工智能的思考，同时关注全球范围内人工智能相关研究动态。本刊旨在通过可靠的研究，来帮助企业、研究机构和公民预测和适应技术引领的变化和成就。

作者：刘博

主编：刘仪

摘要

在全球人工智能（AI）治理格局中，中国呈现出显著的“创新与产业化发展优先于安全监管”的导向。这一策略的形成，源于三大核心驱动力：首先，AI被定位为驱动“新质生产力”和产业升级的国家战略枢纽；其次，中美科技竞争白热化及美国的技术封锁，倒逼中国加速构建自主可控的AI生态；最后，中国面临人口结构变化和经济转型的现实压力，迫切需要通过AI提升生产率和公共服务水平。尽管中美两国均强调“创新优先”，但路径迥异：美国依托市场力量和雄厚资本，将赌注压在通用人工智能（AGI）的前沿突破上；中国则发挥完整的工业体系优势，聚焦于将AI技术规模化地应用于制造业、医疗、交通等实体经济领域。近期中国主导发布的AI相关行动计划与治理倡议，也清晰地反映了其以应用促发展、以合作谋共赢的思路。因此，中国的AI治理模式并非忽视风险，而是在伦理与安全规范尚未全球定型的窗口期，通过加速产业应用来争夺发展主动权和国际标准制定的话语权。

图源：Reuters

正文

2025年4月25日，中共中央政治局就加强人工智能发展和监管进行第二十次集体学习。习近平总书记强调中国“数据资源丰富、产业体系完备、应用场景广阔、市场空间巨大”，在基础理论、工具上取得突破以抢占先机，要求坚持应用导向，推动人工智能“健康有序”落地，构建自主可控的技术体系。他同时呼吁要积极开展国际合作，帮助全球南方国家、参与塑造全球规则。两个月后召开的金砖国家领导人第十七次会晤通过《金砖国家领导人关于人工智能全球治理的声明》，强调以联合国为核心推进全球治理框架，秉持“包容”“创新”原则，倡导代表性、发展导向与可及性，主张弥合数字鸿沟、加强发展中国家能力建设，并提议通过开放科学、开源合作和互操作性标准推动人工智能创新生态系统发展。2025年7月26日，上海举办的2025世界人工智能大会（WAIC）发布《人工智能全球治理行动计划》，共提出13项行动，其中8项聚焦AI创新与应用，5项关注AI安全与风险。

在促进人工智能创新与应用的同时，于安全和风险把控方面，尽管中国政府对深度伪造、生成式人工智能内容标记等领域进行监管，但目前中国没有类似欧盟《人工智能法案》全面的人工智能监管框架，也没有像英国、美国等国成立人工智能安全研究所（AISI）从官方层面进行前沿模型风险的评估把关。中国目前的人工智能治理呈现出“创新与产业化发展优先于安全监管”的倾向。

一、中国人工智能监管“创新优先”的背后

首先，人工智能被中国政府定位为塑造“新质生产力”和推进产业升级的战略枢纽。国务院在2015年5月印发的《中国制造2025》中把“发展智能制造装备和产品”列为首要任务，要求突破高端数控系统、工业控制软件等智能技术，用AI改造全行业生产流程。2017年《新一代人工智能发展规划》进一步将AI定性为“国家发展的重大战略机遇”，提出到2030年建成世界主要人工智能创新中心。进入“十四五”时期，规划纲要把人工智能与量子信息、集成电路等并列为前沿赛道，强调通过AI培育新质生产力，推动数字经济与全产业链深度融合。2025年政府工作报告继续提出“持续推进‘人工智能+’行动”，结合制造优势与市场优势，支持大模型广泛应用。总之，中国将人工智能视为推动传统产业升级、引领数字经济转型的国家核心驱动力。因此，从中共中央政治局集体学习会议对于人工智能应用的强调，到金砖国家领导人声明对“包容”“创新”的倡议，再到上海WAIC行动计划对场景落地与能力补位的部署，都显示了中国政府以AI塑造新质生产力、以“人工智能+”促产业升级的基本取向。

其次，中美人工智能竞赛白热化，美国的技术打压进一步推动中国强化“自主可控”、弱化对技术的监管。OpenAI以GPT-4占据技术高地，并在2025年5月与阿联酋G42启动“Stargate UAE”超算项目，迈出全球扩张第一步，而自2024年7月起封锁中国大陆等地区的API访问。美国政府自2018年起连续升级对华出口管制：2019年将商汤等中国企业列入实体清单列入实体清单，2022年限制高端GPU，2025年1月出台《AI扩散暂行最终规则》把中国置于最高受限类别。特朗普政府在2025年3月宣布考虑禁止美国人访问DeepSeek模型，6月两党议员提交法案禁止联邦机构部署中国开发的人工智能，一些公司和政府机构已经采取了措施，显示出地缘与合规双重压力。

在严格芯片出口管制下，有限的算力倒逼中国企业算法效率提升，如DeepSeek-V3通过稀疏MoE架构，相较于同等规模的GPT-4训练成本大幅降低，并通过开源策略向全球南方输出技术。面对封锁，习近平主席明确要求加快构建“自主可控”的AI生态。在全球激烈竞争下，中国监管不得不采取“包容审慎”态度，对生成式内容进行标识和备案，却不对模型研发或产品上线设置前置许可，让企业能率先试验和迭代。这种弱监管模式为受限条件下通过创新算法迅速缩小差距提供了政策空间，让企业能够在激烈的全球竞争中抢占先机。

此外，中国政府强调人工智能部署的具体经济和社会效益。国务院《新一代人工智能发展规划》将人工智能定位为“经济发展的新引擎”，指出其将在制造、农业、金融、医疗和城市治理等多个领域引发系统性变革。以“互联网+”和“中国制造2025”为代表的政策框架将AI与产业升级紧密捆绑。习近平在2025年讲话中再次强调，要依托人工智能推动传统产业转型，并开辟战略性新兴产业新赛道。这类应用导向解释了为何中国的AI监管重点集中在生成内容的合规性、数据安全与算法透明上，而非研发的前置限制。尽管政府要求对生成式内容进行标识与审查，但《暂行办法》同时鼓励各行业探索AI的创新应用，并推动算法、芯片、自主算力等基础能力建设。这一取向亦受到现实经济压力推动。面对人口老龄化、劳动力下降、服务供给不足等问题，中国迫切需要通过人工智能提高全要素生产率，优化公共服务。

综上所述，中国之所以在人工智能监管中坚持“创新优先”，不仅是因为发展压力，更是出于全局战略判断。伦理与风险治理虽被重视，但始终服从于技术与产业战略。可以预见，在全球人工智能治理标准尚未固化的当下，中国将继续以发展获得主动权，以制度包容性和产业纵深促进人工智能领域主导地位的确立。

二、中美“创新优先”的差异：AGI还是AI应用

在全球人工智能竞争激烈，各国普遍奉行弱监管与强创新策略的当下，中美虽同打“创新优先”旗号，却走出了截然不同的道路：美国把赌注压在通用人工智能（AGI）的前沿突破，中国则锚定产业级应用的规模落地。这一分化不仅源于两国政府—市场关系的差异，也决定了各自监管模式与技术扩散策略的走向。

美国政府长年维持轻监管框架，鼓励行业自我监管。美国《人工智能权利法案蓝图》和美国国家标准与技术研究院(NIST)《人工智能风险管理框架》均属指导性文件，默认优先考虑创新，延迟严格的监管。2025年7月4日生效的《大而美法案》在大幅加码AI预算的同时进一步放弃了全国统一人工智能安全框架。在自由放任的市场导向下，巨量资本与研发深度交织，催生出了顶尖AI公司（如OpenAI、谷歌、Anthropic等）对通过人工智能（AGI）的激进押注，并让千亿美元投资的“Stargate（星际之门）”算力集群得以在阿布扎比落地，向全球输出算力与模型服务，成为硅谷出海的象征。同时，美国通过出口管制将全球国家划分为等级，大幅限制中国等国获取先进AI芯片和高端模型的能力，以技术壁垒锁定领先优势。在此基调下，2025年7月23日白宫发布《America’s AI Action Plan》，围绕“加速创新”、“建设AI基础设施”、“国际外交与安全”三大支柱提出90余项联邦行动。同日签署三项行政令：加快联邦数据中心等基础设施许可、防止“意识形态偏见”的AI进入联邦政府（规范联邦采购与使用）、以及推动“美国AI技术栈”出口。此举与1月23日“移除美国AI领导障碍”行政令前后呼应，形成松监管、强基建、促外溢的政策合力，进一步巩固了市场主导、对前沿突破（尤其是AGI）押注的路径。总而言之，美国把资源倾注在底层算法与通用人工智能代理研究，通过开放市场驱动私营企业的创新为手段维护技术领导地位，以稳固全球AI标准与规范制定上的话语权。

与之对照，中国的“创新优先”将重心放在AI应用。2025年4月中央政治局集体学习强调“突出应用导向”，并未提及发展AGI，而是要求AI深度融入制造、交通、医疗等领域，建设“国际公共产品”服务全球南方。自《新一代人工智能发展规划》提出2030年跻身世界AI强国以来，中央财政、产业基金和军民融合计划持续为制造、交通、医疗等领域铺设应用轨道；副总理张国清 2025年7月在湖北调研时再次强调把“智能制造”作为工业转型核心。北京大学路风教授指出，重大技术创新需要“整个工业体系”的支持。因此，中国更侧重将AI应用于制造业升级、城市管理等实际场景，而非单纯追求AGI突破。此外，中国提出人工智能要成为造福人类的“国际公共产品”，帮助全球南方国家提升技术能力，并通过落地的AI技术和产品抢占国际技术标准的话语权。RAND 研究显示其出口集中于亚洲、非洲、拉美低收入伙伴，快速固化价值链依赖。CSIS评论称，平安城市、平安城市系统和人工智能支持的电子政府系统等计划，由于价格实惠广受非洲国家欢迎，填补了西方公司忽视的市场空白。美国企业研究所研究员William Rinehart直言，中国并不执着于AGI这种突破性技术，而是凭短期传播、大规模应用和场景红利将人工智能融入经济体系。

总之，美国的创新优先强调高端技术突破和市场驱动，由私营企业主导AGI等前沿研究，并通过出口管制维护其技术霸权；而中国的创新优先则依托完整的工业体系优势，坚持应用导向，将AI赋能传统产业和社会治理，通过实际产品和国际合作力图形成技术标准优势。

三、结语

    在全球人工智能（AI）治理格局中，中国呈现出显著的“创新与产业化发展优先于安全监管”的导向。这一策略的形成，源于三大核心驱动力：首先，AI被定位为驱动“新质生产力”和产业升级的国家战略枢纽；其次，中美科技竞争白热化及美国的技术封锁，倒逼中国加速构建自主可控的AI生态；最后，中国面临人口结构变化和经济转型的现实压力，迫切需要通过AI提升生产率和公共服务水平。尽管中美两国均强调“创新优先”，但路径迥异：美国依托市场力量和雄厚资本，将赌注压在通用人工智能（AGI）的前沿突破上；中国则发挥完整的工业体系优势，聚焦于将AI技术规模化地应用于制造业、医疗、交通等实体经济领域。近期中国主导发布的AI相关行动计划与治理倡议，也清晰地反映了其以应用促发展、以合作谋共赢的思路。因此，中国的AI治理模式并非忽视风险，而是在伦理与安全规范尚未全球定型的窗口期，通过加速产业应用来争夺发展主动权和国际标准制定的话语权 。

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