郑永年、向勋宇：中国如何进行人才建设？可探索“人才地域性嵌入模式”新路径

今天，人才不仅是衡量一个国家综合国力的指标，也是国与国之间竞争的核心指标。说到底，人才的竞争是目前全球竞争的主要方向与趋势。只有吸引更多的人才，才能够在国际竞争中主动赢得所需的战略资源。从我国的国情来看，这也是我国实现中国式现代化目标的战略性支撑。因此，加快我国的人才建设与发展是我国发展战略目标中的重中之重。

事实上，我国近几年来也在积极探索和实践新时代人才强国战略，以吸引更多的人才投入到国家建设中来。2021年习近平总书记在中央人才工作会议上发表了重要讲话，全面总结和阐述了我国近年来在人才工作中所取得的历史性成就和历史性变革，并进一步对新时代我国的人才工作理念战略措施作出了新的部署和动员。与此同时，我国在中央和地方层面也实施了一系列较为全面的人才培育、发展等相关配套政策措施。例如在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》中，就将加快人才建设的目标囊括到了国家的发展规划之中。文件明确指出在2035年我国要进入世界创新型国家的前列、实现人才强国建设。同时，在2021年召开的人才工作会议中，国家再次提出要深入实施新时代人才强国战略，并提出建设人才高地的具体要求。由此可见，“人才建设”成为了我国在新时期的一个重要工作目标，是我国实现高质量发展的重要平台和抓手。同时，全国各地“抢人大战”也愈发激烈。这足以说明我国对于人才建设的重视程度。

加快实现我国新时代人才强国战略，是基于目前我们所面临的国内国外环境所决定的。从国内来看，疫情对于社会经济的影响还并未完全消散。各类中小型企业尚未从这一波冲击中恢复过来，同时国家在行业整顿中的政策调整，也对整个行业带来一定的影响。由此可见，全国市场信心还需要一定时间来加以重振。经济下行也对社会层面带来了一定程度的影响，譬如就业率下滑，社会信任度偏低，各种社会暴力事件的时有发生。这些内部问题亟待解决。从国际环境来看，欧美国家的打压和竞争，及其“祸水东引”的操作，都不利于我国走向世界，尤其是对于包括芯片和新能源汽车在内的各种行业的制裁，更是对于我国的“走出去”战略的实施和科技进步带来了巨大的阻碍。不难看出，我国在未来一段时间将会面对更棘手的国际环境。整体而言。在国内可持续发展压力增大，国际形势进一步的恶化的情况下，人才强国战略更显其重要性。无论是实现内部的可持续发展还是应对外部环境的变化，人才都是核心。在内部，人才建设必须在科技发展、经济发展、国家重大需求、人民生命健康等各个方面发挥关键作用，从而保障全面建设社会主义现代化目标的实现；对于外部环境而言，人才的发展能够带动资本的流动，同时也会推动着更多的技术发展与进步。正因如此，我们更应该积极探索符合我国国情的人才建设路径，实现我国长远的发展和现代化建设的目标。因此，本文将围绕人才建设这一主题，探索一条人才建设的可持续道路。

“人才建设”的提出，更多是应对全球各个国家和地区之间的竞争所作出的战略性安排。一般来说，这类国际竞争主要集中于经济实力和军事力量的竞争。而其中对经济实力的衡量，不再是以每个国家或地区所拥有的金钱和财富为基础来判断，而是更加看重人才以及人才所带来的财富效应。而军事力量的衡量，也不是单纯对军队人员规模大小和武器装备的多少量化衡量。一个国家所拥有的核心竞争力才是军事力量的主要衡量指标。目前国际意识形态对立不断加深，核心技术与关键设备的流通与管控愈发严密。主要国家都在加大投入，不断进行探索与创新，力图创造与拥有竞争对手所没有的产品或技术。要实现这一目标，唯有依靠人才与创新。要同时把“人才”、“创新”与“发展”三个要素进行联动、互动与驱动，实现人才聚集、科技创新与战略发展三方面的战略管理，其切入点就是推进建设“人才高地”。

事实上，关于“人才建设”的研究和实践成果非常丰富。在研究方面，国内外学者借助各种理论和实证结果对“人才建设”这一主题做出了全方位的描述和系统性的分析。从对现有文献的梳理来看，现有的与“人才建设”、“人才高地建设”等相关的研究主要以描述性分析居多，研究关注点多为人才（或人才高地）建设的背景、概念、内涵等方面。事实上，早在改革开放初期，我国就开始了对人才政策和制度建设工作的探索。有学者将我国的人才发展治理历程归纳为三个时期：（1）单一计划式治理模式时期（1977年-2002年）；（2）分工赋权式治理模式时期（2002年-2012年）；（3）统筹协调式治理模式时期（2012年至今）。每一个时期都有专门的权责部门来负责人才的发展治理，同时，不同时期的治理模式也有其阶段性特征。这些治理模式都为我国的人才发展和建设贡献了丰富的经验。“人才高地建设”则是一个较新的战略性概念。这一概念最早是在2019年2月19日中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》里提及“人才高地建设”的问题。随后在“十四五”规划纲要、各个部委的规划中都开始提及和探讨这一问题。随后，全国各地开始逐步规划人才高地的建设，如在北京怀柔、上海张江和安徽合肥成立三个综合性的国家科学中心等。人才高地是一个多维度的概念。著名学者叶忠海在其著作《人才资源优化策略》中将人才高地界定为人才发展的极核区、高势能区。其内涵包括四个方面：人才资源素质的高标准、人才资源结构的高对应、人才资源流动的高火力、人才资源产出的高效益。萧鸣政、应验和张满也结合国外相关研究将“人才高地”的要素和结构概括为“一个高地+三大特征+三大要素” 。国际上也有学者每年都对全球主要国家进行人才竞争力指数（The Global Talent Competitiveness Index）分析，以发现每个国家在人才建设方面的优缺点。人才高地的建设对于我国来说具有重大意义。结合当前的国际和国内背景，提出人才高地的建设核心在于要把中国建成“世界重要人才中心和创新高地” ，以提高我国的国际人才和科技竞争力，为第二个百年奋斗目标做好人才储备。国外对于人才发展的研究可以追溯到18世纪左右,其研究领域主要集中于娱乐事业、体育管理、公司管理等方面，层次主要集中在个人和组织发展层面。直到近十年来，他们才开始关注人才在国家发展和国家竞争力方面的作用和意义。

当前关于“人才建设”的研究，除了上述提及的宏观层面的描述性分析，也有关于某一个具体议题的讨论。首先，在政策层面，学者们探讨了人才政策何以爆发式出现和扩散,以及这种爆发式的政策背后会面临怎样的“政策失灵”情况，以及如何优化策略更好地制定出合适的人才政策；同时，亦有学者借助前沿社会科学方法来探究政策之间的关系及其协同性。在政府角色层面，学者们依据当前的政府人才发展规划、责任和内在逻辑的分析，提出了建设性的意见以提高政府在人才建设方面的效率。此外，人才建设的区域性研究成果也颇丰，尤其是对于北京、上海和大湾区的人才高地建设问题、成功经验及对策建议等都有较为丰富的探究。

尽管我国在人才建设中投入了巨大的成本，但是我们的人才工作仍有进步的空间。事实上，当前政策与措施中仍存在一些问题与局限。这些问题的存在不利于人才建设的可持续性。因此，总结问题并做出调整与完善是下一步工作的重点。基于当前的研究与实践来看，我国的人才建设存在如下四个方面的问题：

第一，政策制定的单调性。国内人才建设中最为重要的一环就是人才政策的制定。人才政策的制定与实施成为了吸引人才的一个重要手段。无论是在中央层面，还是在地方层面，各级政府对人才的重视也是与日俱增。透过对地方政府工作报告可以明显看到，绝大多数地方政府对于人才的讨论频次非常高，这也意味着人才在其工作安排中占据着重要的位置。除此之外，我们也可以从人才政策制定的高频率看出政府对于人才建设的高度重视。近几年来，很多地方政府都通过实施“人才新政”开展激烈的“人才争夺战”。尤其是2017年以来，从武汉市“双百万工程”的实施开始带动了国内人才的争抢。依据现有资料统计，截至2020年底，全国有240多个地级及其以上的城市颁布了各类人才政策，这其中就包括了绝大多数一线、新一线和二线城市。尽管如此，也有学者发现这些政策普遍存在三个问题：（1）政策设计上的“碎片化”，即政策内容衔接和贯通性较差，无法满足人才建设中的多方面需求，实际的整体性影响力较差。（2）政策内容上的“同质化”，即政策在对人才认定、人才培育和人才吸引方面内容大相径庭。常见措施包括：以学历、年龄和职称等界定人才，同时主要以物质激励来吸引人才。这些方式方法都未做到科学化和客观化。（3）政策创新上的“浅表化”，即政策在创新的深度和广度方面都有限。政策并没有从政策理念、机构和工具上发生根本性转变，且对于行政动员和行政职员依赖严重，在很大程度上影响了政策的创新水平和效果。

第二，人才储备的单一性。人才储备是检验人才发展的一个重要指标。当前，我国的人才储备在体量上来说非常充足。以北上深三个主要大城市为例，这三大城市一共有超过150所高校（北京92所，上海64所，深圳12所）。以2020年的数据来看，北京高校共有在校人数97.7万人，毕业生人数达24.8万人。上海则有69.12万的在校人数，以及13.42万的毕业生人数。深圳在校生数共有9.67万，毕业生2.53万。这些高校学生成为了国家和地方建设的重要人才资源。此外，北上深也拥有占全国60%左右的院士人数。由此可见，我们的人才储备完全足够应对整个发展的需要。然而，人才建设不仅是需要量上的积累，而且也需要提高人才的多样性，以更好地跨越中等技术陷阱。以目前情况来看，人才多样性是我国人才建设中的一个弱势。尤其是非常缺乏多样化的国际人才。依据欧洲工商管理学（INSEAD）每年开展的国际人才竞争力指数报告，我国在国际人才的培养、国际人才的吸引和留住国际人才水平方面的得分都相对较低。尤其是和发达国家相比，我们的人才竞争力明显落后。此外，我国的高校在国际学生的吸引方面也相对较弱。尽管我们的高校在全球综合排名中都相对优秀，但是在国际学生的数量排名中却明显落后于其他教育大国。联合国在关于中国境内的外籍人士占比数据（0.06%，2015年）也说明了我们的人才国际化水平相对较低 。

第三，创新研发的局限性。大量的人才储备的确为我国的创新研发带来了巨大的效益。首先是R&D投入和基础研究方面，全国各地的经费投入力度都非常大。2022年我国全社会研发（R&D）经费投入达3.09万亿元，其投入强度（2.55%）已经超过欧盟水平。而基础研究经费达到1951亿元，是2012年的3.9倍，基础研究经费占R&D经费的比重为6.32%，连续稳定在6%以上。经费来源也比较多样化，包括政府、企业和高校。这些优势使得我国在创新能力方面具备较大的优势。具体体现在专利成果（包括PCT国际专利申请量）数量的优势和成果转化的优势。同时，我们现在所有在用的国家重点实验室、科技企业孵化器等创新载体数量也比较多且密集。这就为聚集创新资源、促进创新成果转化提供了重要的载体。最后，我国的创新产业发展也较为迅速。最明显的一点就是创新产业在GDP中的比重逐年增大。另外，创新型产业发展领域也呈现出多样化的趋势。大数据、人工智能、新能源和新材料等产业都发展迅猛。尽管如此，我们与国外发达国家相比仍有局限。其中最大的问题就是政府的越位。长期以来，我们的创新研发都是通过政府行政性地“抓项目”来实现。一方面这种方式对于我们实现“弯道超车”是需要的，但是项目能覆盖的企业较少且发挥作用时间较短，这些都不太利于我们创新研发的全面提高与发展。政府应该退一步，让市场来主导创新，这样才能够准确、及时、有力地为创新营造更好的发展环境。此外，我们的很多企业还存在创新意识不强，积极性不高的问题。由于重视眼前经济效益，企业愿意“守摊子”不愿“蹚路子”，企业技术创新的能力与其经济效益发展速度不成正比，创新仍主要局限于少数企业，投入强度和产出质量不高，创新的经济效益不显著，抑制了创新动力。

第四，营商环境的束缚性。过去几年，中国的营商环境全球排名大幅提升，市场主体获得感明显增强。世界银行数据显示，中国的营商环境排名从2013年的第96位提升到2019年的第31位，是全球营商环境改善最显著的十个经济体之一。营商环境优化激发创新创业热情和市场主体活力。市场监管总局数据显示，截至今年5月底，全国登记在册市场主体1.59亿户，是2012年5500万户的近三倍。事实上，我国几个主要大城市（北京、上海、深圳）都属于我国的营商环境标杆性城市。无论是市场活跃程度、市场主体数和企业数等指标都尤为突出。与此同时，有利于营商环境培育的硬件设施方面也有一定的优势。例如我们的航空吞吐量、地铁运营里程、港口实力都具有相对优势，为营商环境提供了有力的支持。尽管如此，我们的公共服务方面却还存在一定的局限。这恰恰是营商环境的重要一环，公共服务的好坏在很大程度上影响着营商环境的优劣，同时也会影响到人才的去留问题。当前我们的公共服务还存在以下五个方面的不足：（1）保障生产必须的基础设施（如水电气等）供应不足；（2）保障生活的公共配套（如医疗、教育、文化等）相对不足；（3）配套跟踪服务不足；（4）社会权益保障投入不足；（5）公共服务配置的不均衡。这些都是影响营商环境，抑制人才建设的因素。

为了更好地实现我国新时代人才强国战略，我们提出“人才地域性嵌入模式”，以进一步引导未来的人才工作。“人才地域性嵌入模式”，顾名思义，是以人才建设可持续性为基础的区域性人才发展模式。这一模式的核心在于探讨与实现人才在某一区域的嵌入。这里的“嵌入”可以界定为如何培养人才的地区归属感，并愿意长期留在这一区域，并对此区域的发展发挥持续性的贡献作用。目前，我国的人才建设更多是放在人才吸引方面，然而在人才培育和人才留用上还存在局限。因此，“人才地域性嵌入模式”的提出就是为了弥补当前人才建设中的不足。

为何要强调人才在地域的嵌入？地方城市实际上才是开展人才建设的主体，人才建设的开展是围绕某一个特定的场域展开的活动。尽管大多数人才建设的方针政策出台来自中央政府层面，但是人才具体的引进、培育和发展主要是发生在地方层面。地方政府的职责在于一要落实人才建设的大政方针；二要解决人才建设中所遇到的各类问题。从另一个角度来看，全国范围内的人才建设指导意见都是同一个内容，但在地方实践的过程中，地方政府往往会根据当地的实际情况酌情进行调整与完善。与地方实情相一致的人才政策才能够更高效地实现人才建设的目标。因此，强调人才在地域的嵌入符合人才工作的实际需求。

“人才地域性嵌入模式”的提出整合了全球人才竞争指数（The Global Talent Competitiveness Index）的主要思想，将人才建设内容大致分为四个维度：人才发展动力机制，人才吸引机制，人才培育机制和人才保留机制。同时，结合我国的人才建设特点与局限，进一步阐释未来人才建设的可行之计。

第一，在“人才地域性嵌入模型”中，人才发展动力机制主要强调的是通过政策条例、商业和劳工环境推动人才工作的开展。在政策条例方面，地方政府需要删繁就简，以更为便利的办事程序服务相关人员。同时，加强政策实施的有效性，不能只是喊口号，而不严格落实相关的人才政策。在政策实施的过程中也需要确保各部门之间的协同，避免行政管理的碎片化。在商业和劳动环境方面，主要是要完善营商环境，包括就业机制等，以确保整体就业率的稳定，为各类人才提供一个稳定及友好的营商和就业环境。

第二，人才吸引机制通过提高内部和外部环境的开放性来吸引人才。人才吸引不能仅仅靠短期的物质实惠。更多是加强环境的开放性来吸引人才。内部环境的开放强调的是人才引进条件设置方面要合理化。避免人才认定条件过高，导致人才政策覆盖面窄，尤其是要避免政策仅适用于少部分顶尖人才情况出现。同时也要避免顾此失彼的问题，即对国内外人才一视同仁，以同样包容和欢迎态度吸引各类人才。而外部环境的开放主要包括两个方面，即开放海外资本和人员的流入。海外资本和企业是海外人才的载体，因此吸引资本和企业的流入，能够进一步引进各类海外人才，提升人才引进效率。另外，政府需要为海外人才提供便利的移民机制，吸引包括发达国家和发展中国家的各类高精尖产业人才的融入。当前，我国高校中海外留学生人数也与日俱增，因此政府也可以尝试为这部分海外留学生提供在当地就业的支持和保障机制。如此以来，才能够更好地吸引留学人才归国以及海外人才的融入。

第三，人才培育机制则是强调国家在教育和人才自我发展方面的支持力度。地方人口的整体教育水平是人才吸引的一个关键因素。因此，地方政府应该加强当地的教育水平，同时提供各种各样的持续性的教育机会，以提升整体水平。同时，人才发展平台也是人才流动和流向的一个关键因素。多数人愿意回国或来中国开展个人事业，看重的是中国在经济发展和国际竞争中的潜力，因此搭建人才发展平台是非常重要的一个环节。譬如，完善对技术人才的科研支持和服务流程，为创业人才提供更多的融资机会和渠道，以解决创业过程中的困难。

第四，人才保留机制则是要体现人才公共生活方面的优越性。无论国内还是海外人才，我们都需要为其以及其家属提供良好的生活工作环境。譬如，为保障外国人才子女的教育，应当积极兴办国际学校，涵盖从幼儿园到高中的教育。从幼儿园开始，让家庭成员可以更加便利地在流入国享受基本的教育权利，同时也能够享受到更便捷的生活。如今各个城市的教育领域十分关注办大学，大学在基础科学研究中当然很重要，但是对于人才尤其是年轻人才来说，子女从幼儿园到高中的教育机会、教育水平，才是影响年轻人才工作选择的重要参考因素。人才的引进不仅仅需要考虑到如何让这个人留下来，因为很多时候可能人家只是把这个工作当作一个跳板，之后会随时离开。这样的人才引进是不成功的。我们应该在引进个人的同时，考虑到其家庭成员的安定问题。只有这样，才能够给引进的人才形成一种归属感，进而长期留在某地发展。在引入人才的教育方面应注重“内外有别”，即中国人仍在公立学校接受传统教育，而这些外来人才则接受国际教育的模式。在国际学校的课程设计中，允许美国、欧洲等国的孩子学习他们本国的教育课程，如今对国际学校课程设计的收紧政策是不可取的，应当允许国际化学校多元化的教育。在工资等物质层面给予人才支持固然重要，教育自由度等有利于人才家庭生活便利的支持更不可或缺。

综上所述，人才建设的关键在于过程的整体性，从发展动力机制到人才保留机制方面都需要做出一定的改变和努力，才能够更好地指导人才建设工作，实现人才工作的高质量发展。因此，“人才地域性嵌入模式”的提出，能够全方位涵盖多个维度的目标，以支持人才建设的推进工作。

校对 | 周宇笛 

排版 | 许梓烽 

初审 | 朱胤霖 

终审 | 冯箫凝