全球卫生安全悖论：为什么大流行病条约仍然难以达成？

刊物介绍

《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院/21世纪丝绸之路研究院/海国图智研究院联合出版，对全球公共卫生事务和医疗健康政策经济进行整合，并在每期设置专题，通过撰写有价值的原创文章和论文编译对热点事件进行追踪。以通过多方面的公共卫生研究，为全球的健康协作治理提供多样化的思路，并为读者提供更加客观、更具时效性的资讯与分析。

本文作者：胡新平

本文审阅：王磊

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引言

新冠疫情导致全球近700万人死亡。这不仅仅是一场空前的健康危机，更暴露了国际社会在应对大流行病方面的诸多不足，如信息共享滞后、公共卫生基础设施薄弱、疫苗和医疗资源分配不均等问题。

鉴于国际社会在团结一致、公平应对新冠大流行方面极其失败，为确保全球医疗系统在下一次疫情暴发时能更快、更有效地做出回应，世界卫生组织成员国试图达成一个具有法律约束力的大流行病条约。然而，三年过去了，各方共识依旧遥不可及。这项本应彰显人类命运共同体精神的努力，却凸显了各国之间的深刻分歧。原定于2024年5月敲定的协议未能如期达成，谈判进程被迫延长至2025年。这不仅是一场外交僵局，更是关乎全球健康的紧要关头。全面的大流行病条约每推迟一天达成，世界就多一天暴露在新的健康危机的威胁之下。

本文将探讨大流行病条约谈判中存在分歧的关键领域。通过剖析从高收入国家、中低收入国家到制药巨头等各利益相关方之间的角力，我们将揭示要就大流行病防备达成全球共识必须解开的复杂问题之网。

一、全球健康博弈：

大流行病条约谈判

在新冠疫情的阴霾下，国际社会开始意识到需要一个更加协调一致的全球应对机制来应对未来的大流行病威胁。大流行病条约的构想应运而生，但其谈判过程一波三折。从最初野心勃勃的倡议到现今众人唱衰的僵局，折射出国际卫生全球治理的挑战。

2020年4月，智利首次提出了制定国际大流行病条约的想法。同年11月，欧盟理事会主席夏尔·米歇尔在第三届巴黎和平论坛上采纳了这一想法，“以建立更强有力的国际承诺来预防类似危机”。米歇尔主席随后在联合国大会特别会议上重申这一倡议，并强调了全球合作的关键领域：风险监测、研究资助与协调、警报和信息共享系统以及医疗服务改善。

仅几周后，2021年1月，在世卫组织执行委员会第148届会议上，大流行病条约的提议由德国和法国提上日程，特别针对世卫组织在卫生紧急情况下的工作效能。这一提议很快得到了响应。同年3月，欧盟、世卫组织，和以欧洲国家为主的25国领导人联合提出了关于大流行病防备和应对的新条约倡议，并将其提交世卫组织。

与此同时，世卫组织于2020年9月成立的独立疫情准备和应对小组研究了新冠疫情升级为全球卫生和社会经济危机的原因，并于2021年5月发布了题为《Covid-19：让此成为最后的大流行病》的报告，呼吁加强防范和应对全球卫生威胁的高级别领导力，改善各级协调，特别强调了制定“大流行病条约”的重要性。

在国际呼吁下，大流行病条约提案顺利进入第74届世界卫生大会的议程。然而，这次会议也暴露出国际社会在这一问题上的首次分歧。中国、美国、俄罗斯、印度和巴西等国对世卫组织的审议进程表示担忧和保留。争议主要集中在新条约与《2005年国际卫生条例》的关系上，这些国家认为当前应对新冠疫情的措施存在的问题不是源于法律缺失，而是执行不力。

经过激烈讨论，大会最终决定成立“加强世卫组织卫生应急准备和响应成员国工作组”（Working Group on Pandemic Readiness，WGPR），负责全面应对未来的卫生突发事件，并评估制定新公约或协定的益处。这一妥协为后续谈判奠定了基础。

2021年11月，WGPR发布报告草案，建议成立政府间谈判机构（Intergovernmental Negotiating Body，INB），以推动条约的具体制定过程。尽管争议仍存，12月召开的世界卫生大会特别会议还是决定成立INB，正式启动了条约的谈判进程，《国际卫生条例》的平行谈判也同步开展。

2022年2月，INB举行首次会议。同年11月，条约概念草案预稿在INB第三次会议上公布，为各国后续谈判提供了基础。2023年5月，INB向第76届世界卫生大会提交进度报告，展示了谈判的阶段性成果。截至第77届世界卫生大会召开时，INB已召开9次会议，主席团发布了6次条约草案文本，谈判仍在推进。

在2024年5月27日提交给第77届世界卫生大会的版本中，一些具有争议的条款被标注了黄色和绿色的高亮。其中，黄色表示文本已在工作组内达成一致，绿色表示已在INB全体会议上达成一致，表明谈判整体上取得了显著进展。然而，约三分之一的文本仍然是白色的，要么尚未达成一致意见，要么甚至没有经过讨论。根据利益相关者的通报，在INB第八次会议上仍有大约300个段落需要继续谈判。大会最终决定，由于仍存在重大分歧，将谈判期限延长至2024年，甚至可能更晚。

尽管世卫组织总干事谭德赛在大会闭幕式上强调“这不是失败”，只是暂停，并且大多数成员国仍希望继续谈判并锁定成果，但也有媒体认为最终的协定可能只能达成原则性妥协，并不会在疫情防控上有任何实质性进展。

那么，究竟是怎样的分歧难以达成妥协？

图1 大流行条约谈判现场来源：Science https://www.science.org/content/article/negotiations-global-plan-fight-pandemics-end-without-deal

二、共同的风险，

不同的优先事项

大流行条约谈判各方在主权问题、病原体获取和惠益分享、知识产权和技术转让、融资机制等关键议题上存在显著分歧。这些争议集中反映了不同发展水平国家之间的公共卫生能力差距和利益冲突。本节将详细剖析各方在这些议题上的立场和诉求，探讨谈判中的主要分歧点。

2.1主权问题

与下文的几项实质性争议略有不同，主权议题的持续发酵实际上反映了大流行条约谈判过程中广泛存在的虚假信息问题。以英文社媒为例，YouTube和X（原Twitter）等平台上充斥着大量与条约内容相关的谣言，包括声称世卫组织将部署军队执行该条约、各国军队将听命于联合国部署等。还有传言称世卫组织将通过疫苗强制令和数字护照追踪个人行动，甚至有权制裁国家等。

面对这些广泛传播的假新闻，世卫组织不得不多次澄清。最近一次是在今年5月，世卫组织发言人在接受《卫报》采访时明确表示，有关协议草案将主权让渡给世卫组织或赋予世卫组织秘书处强制实施封锁、关闭企业、疫苗接种的权力等说法完全是错误的。他强调，从未有人提出过这样的要求或建议，该协议也不可能赋予世卫组织凌驾于国家主权之上的权力。

事实上，条约的目标是加强全球合作和防范能力，而非削弱国家主权。世卫组织的职权仅限于开展国际卫生工作，对各国内部卫生事务并无管辖权。世卫组织总干事及其工作人员无权强制执行诸如实施封锁、强制接种疫苗或规定边境开放关闭等决定。这些决策权仍牢牢掌握在各国手中。最新的条约草案（2024年5月27日INB向第77届世界卫生大会提交的版本）第24条明确声明，不应将其解读为赋予世卫组织干预国内法律或政策的权力。相反，该条约旨在为大流行期间的国际合作与互助搭建框架。条约设置了退出机制和保留意见登记制度，各成员国是否批准该协定完全取决于自身意愿。

然而，条约目前极强的软法特征也意味着其约束性较差。虽然条约包括疫情监测和争端解决机制，但目前不包括任何对成员国不遵守规定情况的问责机制。在目前的提案中，原有的第8条关于准备情况监测和功能审查（Preparedness Monitoring and Functional Review）的条款已荡然无存；第19条“实施和支持”也没有包含任何报告或核查要求；先前提议的问责委员会机制非但没有得到加强，反而也已被删除了。这些变化凸显了条约在实际执行力方面的潜在不足。

2.2 病原体获取和惠益分享

国家的科学家常常未经许可或合作，就从发展中国家获取生物样本，用于制造产品并获取巨额利润，却不与样本来源国分享这些惠益。1993年颁布的《生物多样性公约》承认了缔约方对其“遗传资源”的主权权利，然而，基于该公约建立的惠益分享制度仍对发展中国家极不公平。出于这个原因，2007年初印度尼西亚停止向世界卫生组织发送H5N1病毒样本。这一举动促成了《获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》的生效，以及《共享流感病毒和获得疫苗和其他利益大流行性流感防范框架》的建立。但现有的国际法框架仍然未能在新冠疫情到来之时发挥应有的作用。

因此，在当前的大流行病条约谈判中，病原体获取和惠益分享（Pathogen Access and Benefit Sharing，PABS）再次成为焦点，甚至被认为将决定条约的成败。发达国家最初以PABS条款会阻碍开放科学进步为由反对这种分享。然而，290名科学家联名上书，要求将这一条款纳入条约。

尽管PABS条款的必要性现已达成共识，内容上却仍存在分歧。核心争议在于是否应将承诺分享惠益作为获取病原体信息的前提条件。发展中国家坚持这一“交易机制”，认为这是确保公平获取基本应对措施并维护国家主权的关键。而制药公司和发达国家则反对这种做法，称其“很可能会延迟获取病原体样本和开发医疗对策的时间”，试图使获取信息的合规性独立于或强于惠益共享的承诺。

与此相关的标准化、具有法律约束力的合同的使用、PABS系统使用者注册要求、和下文提到的知识产权等问题仍未解决。在惠益分享方面，另一个关键问题是，在全球卫生紧急状况下，疫苗和药品的免费或优惠价格供应比例。最新草案提出，使用PABS材料的制造商应在大流行期间将其产品20%的实时产量留给世卫组织用于全球分发，其中10%作为捐赠，10%以可负担的价格出售。然而，中低收入国家主张提高这一比例，而高收入国家则倾向于根据具体情况保持灵活性。

此外，部分发达国家主张PABS与“同一健康（One Health）”政策挂钩，即将人、动物和环境的健康视为一个需要采取综合措施的单一问题，可能涉及改变饲养牲畜的方式、加强动物监测等。但中低收入国家担心，这将给他们带来额外的、无资金支持的监管负担，以及潜在的农业贸易壁垒。

鉴于PABS问题的复杂性，谈判各方正在考虑是否应在《大流行病协定》框架内确定其最终细节，还是将其纳入单独的议定书或其他法律文书。当前草案将PABS和“同一健康”两个问题的详细方案制定推迟到稍后阶段谈判的另外两份单独文书中解决。

2.3 疫苗和药物生产的知识产权和技术转让问题

疫苗和药物是人类得以抗击大流行的生机所在。但由于各国科技发展水平差距明显，大多数中低收入国家既没有能力研发疫苗和药物，也负担不起公众对这些产品的基础使用。高收入国家承诺通过自愿性的世卫组织Covid-19疫苗全球共享计划（COVAX）共享疫苗，但单边主义下的美国最初拒绝加入该倡议，加之“疫苗民族主义”盛行，COVAX的可用剂量极为有限。因此，2020年，以南非和印度为首的发展中国家呼吁世贸组织对新冠药物和疫苗的知识产权予以紧急豁免，但因个别大国坚持排他性条款，提案被多次拒绝后最终仅达成了令人失望的协议。世卫组织的数据显示，截至2021年9月，全球已接种了超过57亿剂新冠疫苗，但其中仅2%在非洲接种。讽刺的是，发达国家订购的疫苗数远超其人口数。加拿大订购数是人口的5倍，英国3.6倍，欧盟2.7倍，美国2倍。

在这一背景下，大流行条约谈判面临一个核心挑战：如何在确保公平获取大流行病相关医疗产品与保护知识产权以激励创新之间取得平衡。

发展中国家代表主张在大流行病期间强制豁免诊断、治疗、疫苗和其他基本医疗产品的知识产权，以确保这些产品在全球范围内，特别是在低收入国家的可及性。同时，为保证实际操作层面的可行性，有必要建立机制，要求相关公司分享技术，以便在全球范围内迅速扩大相关产品的生产规模。

与之相对的，大型医药公司和发达国家，特别是像美国这样依赖知识产权来维持其在全球制造业和贸易中的主导地位的国家，则坚决反对强制放弃知识产权。他们认为，这不仅无法有效改善大流行紧急情况下医疗产品的公平获取，反而会严重削弱对创新和研发投资的动力。他们也反对强制的技术转让，认为强制性要求会阻碍私营公司投资与大流行病相关的研究。

当前的谈判草案在很大程度上倾向于发达国家的立场。虽然草案序言承认“保护知识产权对新药开发的重要性”，同时也认识到知识产权对药品价格产生影响的关切，但最新草案并未要求公司放弃知识产权保护。值得注意的是，3月版本中的第11条建议各国和公司考虑支持“有时限的知识产权豁免”以加快或扩大大流行病相关产品的生产，但这一表述在最新版本中被删除。当前草案仅“鼓励获得公共资助的相关专利持有者，并酌情鼓励与大流行病相关的医疗产品的其他相关专利持有者，放弃专利使用费，或以合理的专利使用费向发展中国家的制造商提供任何相关专利的许可，以便它们在大流行病期间使用其技术和诀窍生产与大流行病相关的医疗产品”，并没有做出有约束力的承诺。虽然草案提及了实施《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）的灵活性和《多哈宣言》的强制许可，即允许政府可以不经所有者同意而免除知识产权义务，但这一系统太过复杂，历史上仅使用过一次，离发展中国家所设想的疫情紧急状态下专利的自动豁免仍然遥远。

然而，这一条文仍存在相当的谈判空间。例如，仅技术转让的定义就提供了三种不同选项，同时，第五段关于多边机制的设计也提出了三种不同的案文备选，可见技术转让和知识产权问题将继续是未来谈判的核心焦点。这种灵活性为各方在未来的谈判中找到共同点提供了可能性，但也凸显了在这一关键问题上达成共识的困难。

图2 比勒陀利亚（南非首都）疫苗不平等抗议来源：NPR https://www.npr.org/sections/goats-and-soda/2024/05/23/g-s1-319/the-deadline-is-nearly-here-will-the-global-pandemic-treaty-be-finished-in-time

三、地缘政治与免疫鸿沟：

共识难达的阴影

大流行条约的谈判不仅仅是一个公共卫生问题，更是一个复杂的地缘政治棋局。全球力量的消长、大国之间的战略竞争与合作、南北方国家的利益博弈，以及多边主义与单边主义的角力，都在这场谈判内外得到了充分的体现。

首先，美国、欧盟等大国在谈判中扮演着关键角色。美国的立场被视为多边合作的风向标，但其国内政治的不确定性成为谈判的一大变数。特朗普政府时期的“美国优先”政策曾严重影响全球抗疫合作，而拜登政府重返多边主义，积极参与COVAX和大流行公约谈判。然而，2024年大选的结果可能再次改变美国的立场，这迫使国际社会不得不在谈判中考虑美国政治变化的潜在影响。一个关键问题是，大流行病协议应该采取公约（convention）（世卫组织章程第19条）还是法规（regulation）（第21条）的形式。这不仅关乎协议的法律效力，也影响美国的参与程度。

欧盟则试图在大国之间寻求平衡，其倡议大流行病条约的初衷部分是为了制衡美国的单边主义，同时也旨在增强自身的地缘政治影响力。然而，欧盟在谈判中也展现出明显的利益导向，尤其在PABS问题上。尽管表面上支持“平等”原则，欧盟实际上坚持病原体获取的强制性和惠益分享的自愿性，反映了其成员国的利益考量。并且，与其他代表团相比，欧盟表现出明显的不灵活性，经常驳回与其自身对PABS系统的构想相左的建议。

其次，全球南北差异在谈判中表现得尤为突出。发展中国家，尤其是非洲国家，强烈呼吁在疫苗获取、技术转让等方面获得更多支持。而发达国家则更代表大型制药行业的利益，关注知识产权保护和市场机制，以维护其创新优势和经济利益。发达国家倾向于强调全球共同责任，但对具有法律约束力的承诺持谨慎态度。发展中国家则主张“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家承担更多义务，特别是在资金和技术支持方面。PABS和“同一健康”问题的联系就是这种博弈的典型示例。上文曾提到，发达国家试图将这两个问题挂钩，以此换取发展中国家在PABS上的让步，而发展中国家也意识到了这一策略的潜在价值。与此同时，民间组织呼吁超越狭隘的国家利益，从全球公共卫生的角度考虑这些问题。这些博弈背后，是深层次的不信任，殖民主义和不平等贸易关系的历史遗产继续影响南北关系，发达国家曾经的生物剽窃行为和新冠疫情期间疫苗民族主义的做法加深了这种不信任。

此外，新兴力量的崛起为谈判注入了新的动力，正在重塑全球卫生治理格局。以印度和巴西为代表的新兴国家不仅代表自身利益，还试图成为发展中国家的代言人。印度凭借其“世界药房”的地位，在知识产权豁免问题上发挥了重要作用。巴西则在疫苗研发和区域领导力方面展现了影响力。这些新兴国家的参与使谈判更加复杂和多元化，他们在南北国家之间扮演着桥梁角色，时而支持发展中国家立场，时而与发达国家达成妥协。

新兴国家还通过推动区域合作扩大了影响力。例如，中国对非洲和印度在南亚地区的疫苗外交，都凸显了这些国家在区域卫生治理中的重要性。然而，新兴国家也面临着平衡发展中国家代表和新兴经济体双重身份的挑战。此外，新兴国家与传统大国之间的竞争也为谈判增添了复杂性，如中美之间的地缘政治竞争成为美国国内，特别是共和党一派，反对大流行条约的论据之一。

在这种复杂的地缘政治环境下，大流行条约的谈判面临着诸多挑战。各方需要在维护自身利益的同时，也认识到全球卫生安全的相互依存性。只有通过建设性的对话和妥协，才能达成一个既反映多方利益又能有效应对未来大流行威胁的国际协议。

图3 共识难达的阴影来源：科学美国人 https://www.scientificamerican.com/article/the-world-desperately-needs-a-new-pandemic-treaty/

四、向何处去？

从对条约草案文本的分析和地缘政治的视角来看，当前形势下的全球治理偏离了真正的多边主义，表现为联合国系统对多方利益相关者，尤其是更有话语权的发达国家的不断让步。大流行病并非不可避免的自然现象。相反，它是系统治理失败的副产品，通过国际合作，切实地改变政策方向和合作方式，是可以避免的。但在现今的大流行条约谈判中，除了外交辞令，我们仍然很难看到这种实质性转变，更多的似乎是“维持现状”。

全球“疫苗种族隔离”持续扩大，最初提出世界卫生组织大流行病条约的国家却在世贸组织坚决反对暂时豁免知识产权，阻碍了发展中国家获取科学知识和建立应对疫情的能力。这些国家在大流行条约谈判中也拒绝让步，试图给病原体获取和惠益分享增加条件，却不愿接受具有法律约束力的国际融资义务。条约文本从最初令人振奋的大步迈进演变为如今通篇软化的措辞，充斥着“鼓励”、“酌情”等表述，且不包含任何问责机制。这些行为威胁着条约谈判所需的国际信任，强化了在大流行病借机牟利的大公司和大国的特权地位，并对多边主义构成了威胁。

另一方面，作为潜在的大流行病源地，发展中国家往往因经济发展水平的限制，难以仅凭自身力量显著提高公共卫生水平，同时在大流行病爆发时也常处于脆弱的应对位置。基于人类命运共同体的理念，发达国家的支持确实至关重要。但发展中国家也应当作出相应的努力和让步，包括规范动物和土地管理以防止人畜共患疾病从动物蔓延到人类，规范抗生素和抗病毒药物在牲畜和人类身上的使用以减少微生物对关键药物的快速适应，提高资金使用透明度，定期向国际社会报告资金使用情况，积极参与国际科研合作等。

不难看出，尽管各国似乎普遍认同加强全球合作应对未来大流行病的必要性，但在具体实施细节上仍存在深刻分歧。主权问题、病原体获取和惠益分享、知识产权保护与技术转让等核心争议点凸显了发达国家与发展中国家之间的利益矛盾，以及全球公共卫生与商业利益之间的张力。这些分歧不仅反映了国际社会在资源分配、科技能力和经济发展水平上的不平等，更揭示了全球卫生治理面临的长期挑战以及当前不利的地缘政治环境。

图4 大流行下的合作来源：俄勒冈公共广播 https://www.opb.org/article/2023/09/21/the-world-hopes-to-enact-a-pandemic-treaty-by-may-2024-will-it-succeed-or-flail/

参考资料

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编辑：吴心迪

责编：邹明蓁

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