个论 | 以“混改”促进佛山新型集体经济高质量发展

佛山是农村集体产权制度改革的先行地，改革开放以来佛山集体经济的发展取得了骄人的成绩，相关指标排名一直居于全省乃至全国前列。

然而，目前以“物业经济”“两租经济”为主要业态的佛山集体经济存在封闭运行、资金和人才不足以及产业低端化、发展效益不高等问题。佛山农村集体经济的发展模式需要“改革再出发”。

三水区西南街道江根村风景优美，水清岸绿，是生态美丽宜居乡村。佛山市新闻传媒中心记者 王澍 摄

近日，佛山市委全面深化改革委员会正式印发《关于推进新型农村集体经济高质量发展的意见》，提出“引导国有企业积极参与集体经济的改革发展”的改革方向。农村集体经济与国有企业的混合经营（以下简称“混改”），有利于打破传统农村集体经济封闭运行的发展模式，有利于实现城乡要素的相互融合和优化配置，符合中央的决策部署，是促进我市新型集体经济高质量发展的路径选择。

农村集体经济属于成员集体所有，具有社区性，农村集体经营性资产的股份合作制改革，目前只能在农村集体经济组织内部进行，这是当下农村集体产权制度改革的政策底线。依据《民法典》的规定，集体依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司。因国有企业不具有农村集体的社区成员身份，农村集体经济与国有资本的“混改”现实之路，就在于农村集体经济组织与国有企业合股设立项目公司，在农村集体经济组织外部“体外运行”，这样就实现了在维系集体经济的社区性的前提下盘活农村集体资产、资源、资金的政策目标。目前，佛山村级工业园和城中村改造正在进行，农村集体以集体经营性建设用地使用权与国有资本合股成立改造项目公司，将“旧改”与促进新型集体经济高质量发展的“混改”结合起来，可以实现多项改革举措的协同和联动效应。

农村集体经济“混改”必须考虑集体经济与国有资本在风险承受能力、经营管理能力等方面的异质性，寻求两者利益协调的契合点。农村集体经济风险承受能力较低，需要稳健运行。国有企业资金实力强，具有经营管理能力的优势。在农村“混改”中不应简单化的“同股同权”，而应运用优先股的制度设计对其权利义务进行差异化的配置。

农村集体经济风险承受能力较低，为实现农村集体经济的稳健运行，应通过制度创新降低农村集体经济的“混改”风险。笔者认为，可以考虑构建“保底分红+集体经济组织收入保险”的风险防范体系。具体而言，第一，农村集体经济在“混改”中应享受“保底分红”之优先股东权利；第二，项目公司投保“集体经济组织收入保险”，当项目公司不具备支付“保底分红”的财务条件时，由保险公司履行支付集体经济组织收入的保险赔付责任。“村集体经济收入保险”是用金融保险手段推动农村改革发展的有益尝试，目前已在江苏淮安等地创设，佛山可予以借鉴。

“混改”中项目公司之治理权利的配置应实现项目公司经营管理效率的提升和农村集体经济组织权益维护的双重目标。依据公司法的精神，优先股东在享有股利分配优先权时，一般不享有对于公司经营管理事项的表决权。国有企业相对集体经济组织而言具有经营管理经验的优势，引进外部的人才、管理等要素也是“混改”的重要目标。在农村集体经济享有保底分红的优先权益的情况下，将项目公司的经营决策权配置给国有资本方，既利于提升项目公司的经营管理效率，也符合权利义务对等的法治精神。当然，对于关系到农村集体经济组织的核心利益的事项，例如集体土地产权的抵押、处分等，可通过特别表决权股等制度设计赋予集体经济组织一票否决权，以防范项目公司的经营风险。

【作者吴义茂，系佛山科学技术学院法学与知识产权学院教授、本文系广东省哲学社会科学规划项目（GD20CFX07）的阶段性成果】

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