今年12月1日，《食品经营许可和备案管理办法》（以下简称《办法》）正式施行，其中一些新规引发外界广泛关注。比如针对此前多地曝出的餐饮店因“无证”售卖“拍黄瓜”类凉菜问题、学校用餐配送问题等，《办法》都进行了积极回应。日前，法治网研究院邀请了清华大学法学院教授王晨光、北京大学法学院教授沈岿、中山大学法学院教授高秦伟、观韬中茂律师事务所高级合伙人董立，围绕相关话题展开了一场深入探讨。

法治网研究院：近几年，有关“拍黄瓜”的话题频上热搜，屡被曝出餐饮店因“无证”售卖“拍黄瓜”类凉菜而被罚款、遭职业打假的事件。本次《办法》第十四条明确食品经营者从事解冻、简单加热、冲调、组合、摆盘、洗切等食品安全风险较低的简单制售的，县级以上地方市场监督管理部门在保证食品安全的前提下，可以适当简化设备设施、专门区域等审查内容。您如何看待这一新规？

王晨光：“建立科学、严格的监督管理制度”是《中华人民共和国食品安全法》的要求。科学与严格并不矛盾，而是内在统一的整体，严格是科学基础上的严格。如果对于一些常见食品的通常且风险较低的制作手法都要进行严格的规定，会造成行政审批流程的繁杂，给经营者造成不必要的负担，而且会导致监管资源不足和严重浪费。

因此，《办法》这一新规更加符合社会的实际情况，也具有科学性，既有利于小本经营者的发展，也有利于简化行政程序，节约监管资源。当然，这些审批程序的简化并不意味着对于食品质量的放松，这就需要按照市场规律，强化经营者的责任，形成行业自律加外部监管的良好风气。

沈岿：食品经营许可制度存在的主要目的，就是保证食品安全。由于现实中不可能有绝对的食品安全，所以实际上，主要目的就是尽最大可能降低食品安全的风险。近些年引起关注的“无证”售卖“拍黄瓜”等事件，与食品经营许可分类别有关。针对热食类食品制售和冷食类食品制售，有不同的审查项目、审查标准等。获得热食类或冷食类制售经营许可的餐饮服务经营者，在法律上是不允许超范围经营的。然而，让餐饮服务经营者经营热食就绝对不能经营冷食，经营冷食就绝对不能经营热食，既违背消费者的消费习惯，又偏离了食品经营许可的食品安全目标。

因此，《办法》第十四条根据食品制售的食品风险高低，进行不同的审查，是符合食品经营许可立法目标又更符合现实需要的监管制度。该条第2款明确“从事生食类食品、冷加工糕点、冷荤类食品等高风险食品制售的不适用前款规定”，就体现了精细化监管的精神。

高秦伟：回答这个问题，我们需要了解一下宏观背景。事实上，《办法》是在多种因素之下制定的：一是为了适应食品经营许可改革新形势新精神。近年来，党中央、国务院在深化食品经营许可改革，优化许可程序，实现全程电子化等方面提出许多新要求，因此得以将原来的《食品经营许可管理办法》加以修订为本次的《办法》。二是为了适应食品经营行业创新高质量发展的新需要。近年来，新兴业态与新型经营模式不断出现，特别与“互联网+”深度融合，为了保障食品安全，并助力新业态、新模式、新技术，此次《办法》采取基于风险监管的理念，既优化、简化食品经营许可条件与流程，又强化、细化风险分级防控与食品经营者主体责任。

《办法》的第十四条也是在这个大背景下作出的规定，有利于回应公众的关切，既丰富了食品安全监管的工具箱，提升了食品经营许可制度的可操作性，也推动实现了服务更优的政务和营商环境。

董立：《食品经营许可和备案管理办法》第十四条在破解“无证”售卖“拍黄瓜”难题、避免职业打假事件频发方面是有益的。对于“拍黄瓜”这类简单食品制售行为，这一规定简化许可程序，在保证食品安全的前提下，县级以上地方市场监督管理部门可以适当简化设备设施、专门区域等审查内容。这一规定有利于提高食品经营许可和备案管理的效率，降低企业办理食品经营许可的难度和成本，减轻企业负担。当然，在简化设备设施、专门区域等审查内容的同时，相关监管部门仍然需要加强对食品经营者的监督，确保食品安全得到有效保障。

法治网研究院：随着冷链技术的不断升级，我国的预制菜行业正在迅速发展。2022年中国的预制菜市场规模已经达到4196亿元，同比增长21.3%。与此同时，相关法律法规也在不断修订以适应产业发展。2021年，新修订的《中华人民共和国食品安全法》第三十五条将“仅销售预包装食品”由许可管理改为备案管理。为与上位法保持一致，本次《办法》第五条、第六章作为仅销售预包装食品备案的专门条款和章节，明确备案范围、备案主体资质要求和备案信息公示等内容。您怎么评价《办法》在落实“仅销售预包装食品”备案管理的相关规定？

王晨光：销售预包装食品的生产需要有经营许可证，但是销售预包装食品的经销商在保质期内进行销售，并不会改变食品品质，因此再进行审批是一种重复审批，没有实际意义。把此类食品的经销商改为备案管理有利于简化行政审批，节约企业成本，是实事求是的改革措施。《办法》的规定是对新修订的《中华人民共和国食品安全法》细化，有利于这一改革落地生效。

沈岿：根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条的规定，预包装食品就是“预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品”。这类食品需要关注的食品安全主要风险点在于前期的制作和包装的过程。因此，如果预包装食品的生产、制作（包括包装）已经有相应的许可制度进行管控，就无需对“仅销售预包装食品”的经营者要求食品生产经营许可。《中华人民共和国食品安全法》对此修改是合理的审批制度改革。

但是，不要求事先的行政许可（即审批），并不意味着对其完全不予监管。毕竟，销售预包装食品的经营者也需要尽到相应的审慎经营义务，如关注包装的完好性、关注预包装食品的有效期等。因此，《中华人民共和国食品安全法》改许可为备案，有利于市场监管部门掌握仅销售预包装食品的相关信息，从而进行相应的备案后监管。由于《中华人民共和国食品安全法》第三十五条只是确立了备案制度，更为具体的，比如谁应该备案、如何备案、仅销售预包装食品备案与食品经营许可的关系等问题，并未在该法中明确。《办法》对此加以细化，更有利于食品经营者与市场监管部门的实际操作。

高秦伟：应当讲，本次《办法》的制定，特别是第五条、第六章的内容正是为了回应地方食品经营安全监管出现了一些情况以及食品经营新业态是否需要许可等新问题，目标在于既进一步完善食品经营许可和备案制度，有效解决基层监管的困惑；又进一步方便食品经营者，使其能够采取更为切实的方法保障人民群众“舌尖上的安全”。

当然，在具体落实上仍然需要注意几个问题：一是要注意不能将备案转变为许可。为此做好“仅销售预包装食品”备案数据的标准化工作，从而有利于备案机关核对。二是“仅销售预包装食品”经营者如何切实落实食品安全主体责任的要求，立法仅仅改变了市场主体的准入方式，但并未降低对食品安全的各项要求，食品经营者仍然需要承担起相关的食品安全主体责任。三是监管部门应进一步探讨如何发挥向社会公开、引入社会公众监督的机制。

董立：《中华人民共和国食品安全法》将“仅销售预包装食品”由许可管理改为备案管理。《办法》作为补充细化的规定，将备案管理落实在实施层面，使得相关法律法规之间保持一致性，简化了管理流程，更加符合实际情况。《办法》明确规定了“仅销售预包装食品”的备案范围、备案主体资质和备案信息公示要求，使得备案管理更具可操作性、可行性，在一定程度上有助于提高企业的透明度和消费者的知情权。这些要求有助于规范预制菜行业，提高企业的经营质量和食品安全水平。

法治网研究院：我们注意到，《办法》第十一条增加了从事食品批发销售，学校、托幼机构食堂，应当在主体业态后以括号标注的要求。调整后，食品经营者从事食品批发销售、中央厨房、集体用餐配送的，利用自动设备从事食品经营的，或者学校、托幼机构食堂，应当在主体业态后以括号标注，并规定“主体业态以主要经营项目确定，不可以复选”。对此，您如何解读？

沈岿：根据《办法》第十一条的规定，食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、集中用餐单位食堂。食品经营项目又分为食品销售、餐饮服务、食品经营管理三类。所谓“主体业态以主要经营项目确定，不可以复选”，指的就是申请食品经营许可的，应该以主要的经营项目来确定自己的主体业态，主体业态是唯一的，不能在三类主体业态中复选，而食品经营项目是可以复选的。

至于“食品经营者从事食品批发销售、中央厨房、集体用餐配送的，利用自动设备从事食品经营的，或者学校、托幼机构食堂，应当在主体业态后以括号标注”，应该是在审批过程中方便监管部门重点审查这些容易发生食品安全集体事件的经营者，在许可批准后也需要在事后的监管中予以重点关注。

高秦伟：《本法》第十一条的规定体现了此次制定工作的主要思路，就是基于风险监管的理念，按照风险等级展开分级分类防控。具体来讲，就是考虑到从事食品批发的特殊性，以及校园食品安全群众关心、社会关切，学校供餐人数众多，供餐数量巨大，食品安全风险较高，所以要进行业态标注，进而展开不同程度的防控措施。而对于一些风险较低的领域，则可以采取柔性执法甚至不设许可的作法。除了按照主体进行业态标注外，第十一条还按照食品经营项目分为食品销售、餐饮服务、食品经营管理三类，既体现了精细管理的理念，又坚持动态调整，其最后一款规定“国家市场监督管理总局可以根据监督管理工作需要对食品经营项目进行调整。”当然，需要指出的是，理念的先进性需要执法者的积极和全面的实施，这无疑将对基层执法者是较为高级别的考验。近年来，随着市场监管的整合以及执法力量下移改革的不断深入，基层执法者能否以更为专业的水准来展开执法，正是公众更为期待的事项。

董立：这一规定进一步明确了单位食堂承包经营者、食品展销会举办者、学校等的主体食品安全责任，有利于督促各方切实履行食品安全义务，预防食品安全事故的发生。不过，新规的实施也需要各级监管部门加强对食品经营者的指导和培训，提高食品安全意识，确保法规的有效执行。在实际操作过程中，还需不断调整和完善，以实现更好的食品安全监管效果。

编辑 郑蔚珩 审读 郭建华 二审 江晓蚕 三审 詹婉容