向存量要空间，中山向低效用地“宣战”

今年8月，中山市在黄圃镇召开全市低效工业园区升级改造现场会，对全市低效工业园改造工作作了新一轮部署。

这是继《中山市城市更新管理办法》《中山市旧厂房升级改造实施细则》《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》等城市更新新政生效实施后，中山召开的首个低效工业园改造工作专题会议。

其发出的信号十分清晰：向存量要空间，推动土地利用从“增量扩张”向“存量优化”转变。系列城市更新新政策实施后的首个“工改工”项目也在当天的现场会上动工，新一轮低效工业园改造攻坚战正式打响。

中山市工业园区。

困局 

项目“落地难”，用地问题占多数

向存量土地空间发起攻坚，这在工业城市已不是新鲜事。自2014年起，中山市就曾针对闲置土地处置工作出台《中山市闲置土地处置实施办法》系列政策文件。2016年，中山市委市政府总结分析制约中山发展的四个“难以为继”问题时提出：以土地扩张为主的发展模式难以为继。这一年，中山市当年工业增加值增速6.5%，增速已连续4年下滑，相比2012年，增速下降约8个百分点。另一方面，从2012年至2016年，中山市新引进项目数量持续增加，项目用地需求不断增长。

2015年，中山市国土部门曾公布全市招商引资落地难项目情况表，在落地难项目中，涉及用地问题的超过五成。

中山产业与土地空间的矛盾困局，与中山特殊“市-镇”行政体系有一定关系。在中山的招商引资工作中，镇街主导力量较大，工业用地开发利用也以镇街为主。部分镇街在工业用地的统筹利用、供应管理、供后监管力度不足，土地“三规”不符，导致土地闲置、低效用地，“有项目无用地、有用地无项目”的现象较为突出。

探索 

从体制机制入手，重塑城市更新政策体系

梳理近五年来中山有关用地政策的改革，有两个节点值得关注：一个是在2016年，中山市推出《关于促进低效工业用地盘活利用的实施意见》，将六类工业用地定性为低效工业用地，并提出盘活利用低效用地的途径和措施，包括对土地使用权人自行改造提供了扶持奖励资金等，为低效用地治理提供指引；随后，中山市还试行工业用地“先租后让”“弹性年限出让”等办法，减少土地低效利用、土地闲置等现象。

中山市低效工业园改造项目。

另一个比较大的节点在2019年，中山治理低效用地的力度进一步加大。当年，中山启动《中山市国土空间总体规划（2020-2035）》编制工作，在当年召开的编制工作动员会上，“土地管理”成为高频词。

会上，中山市委书记赖泽华直接点题：能不能解决土地管理问题，关系着中山能否打赢经济翻身仗、实现重振虎威和长远可持续发展。2019年，中山市成立国土空间规划委员会，当年出台国土规划政策超过25份，土地管理和城市更新政策体系得到重塑。

在补齐政策领域短板的基础上，中山拉开了低效用地治理工作实施的大幕。2020年，中山实施“三个年”，其中一个为“项目落地年”，用地保障被放在了突出位置，重点在盘活存量和推进镇村工业园改造上下功夫，坚决向闲置用地、批而未供用地以及镇村低效工业用地开刀、开战。

镇街是中山发起用地管理改革的主阵地，中山市委十四届九次全会明确提出，要大力拓展镇街产业发展空间，加快镇村低效工业园区改造和城市更新，并确定小榄、古镇、东凤、黄圃等镇街试点先行。

实践 

“亩均论英雄”，向低效用地“开战”

今年8月6日，在一声汽笛巨响后，位于中山市黄圃镇马新工业区内的创志工业城“工改工”项目正式动工，桩机铛铛作响，在园区内打下改造工程的第一根桩。

按照改造计划，项目将打造成为总建筑面积约37万平方米，集中生产、科研、办公、仓储融为一体的“花园式”工业科技园区。项目建成后，该工业园区容积率将从原来的0.33跃升至3.5，增加近10倍，年产值预计提升4倍。

（原标题《聚焦中山工改｜向存量要空间，中山向低效用地“宣战”》）