海域使用权能否像土地使用权一样，“切块”进行“招拍挂”公开出让？深圳能否像当年敲响土地拍卖“第一槌”一样，在海域使用权公开出让上也走在全国前列？近日，市人大常委会网站公布的《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》给出解答，并面向社会公开征求意见和建议。

一、建设全球海洋中心城市的一个大招

当今，海洋已成为可持续发展的“蓝色引擎”，高质量发展的“战略要地”。

党的十九大报告明确提出，坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。作为粤港澳大湾区的核心引擎和21世纪海上丝绸之路的枢纽城市，深圳在海洋强国战略中被委以重任。国家海洋局赋予深圳先行先试使命，先后批复深圳成为全国首个海洋综合管理示范区和第二批国家海洋经济创新发展示范市，鼓励深圳大胆探索有利于海洋事业发展的管理体制机制。2017年5月，《全国海洋经济发展“十三五”规划》则明确提出，推进深圳建设全球海洋中心城市。

对于深圳来说，建设全球海洋中心城市，不仅仅是外在赋能，更是自我谋划。作为海滨城市，深圳拥有1145平方公里海域面积和260公里海岸线，海洋资源较为丰富，开发利用潜力较大。坚持陆海统筹，加快向海发展，深耕蓝色经济，向海洋要资源、要环境、要空间，对于深圳推进高质量发展意义重大。同时，湾区经济是海洋经济的重要组成部分，海洋经济的开放属性和巨大潜力，契合了粤港澳大湾区建设的方向追求；而粤港澳大湾区所拥有的海域资源、开放基础、科研能力、产业优势，则为海洋经济发展提供了得天独厚的条件。全力打造全球海洋中心城市，深圳在粤港澳大湾区建设中的核心引擎作用才能得到充分释放与凸显。

正因如此，市委六届九次全会把“坚定不移打造更具全球影响力的海洋中心城市”作为“九大战略”之一；市委六届十次全会则明确提出，要抢抓粤港澳大湾区建设重大机遇，加快建设全球海洋中心城市，坚持陆海统筹，培育发展海洋经济，构建向海发展新格局。当前在编的《深圳市城市总体规划》突出强调陆海统筹的全域空间资源整合理念，将“全球海洋中心城市”确定为城市未来发展的四大战略定位之一。今年以来，《深圳市海洋环境保护规划（2018－2035年）》《深圳市海岸带综合保护与利用规划（2018—2035）》《关于勇当海洋强国尖兵 加快建设全球海洋中心城市的决定》先后出台，为深圳更好地向海发展奠定了牢固的制度基石。

而《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》，则是以立法的形式加强海域保护和使用的一种有益尝试。探索海域使用权“招拍挂”公开出让模式，打通海域使用权的市场化渠道，促进海域资源高效配置和使用，同时限制低端产业和破坏性开发利用，更好地接轨国际做法，是深圳建设全球中心海洋城市的一个大招，将为深圳向海发展注入巨大活力，为建设海洋强国“添砖加瓦”。

二、以市场化手段优化海域资源配置

丰富的海域资源是深圳向海发展的强大基础，而如何规范海域资源使用管理，正确处理海域资源利用与保护的关系，推动蓝色经济高质量可持续发展，是摆在深圳面前的一个重大课题。特别是随着全球海洋中心城市的全面推进，深圳海域资源的开发需求不断增长，过去以申请审批方式获取海域使用权的模式已难以满足多元化的用海需求，引入市场化手段、畅通招拍挂渠道，保障海域资源配置公开公平公正，因而成为一个必然选择。

跟土地一样，不同的海域具有不同的资源价值和市场需求。以往实行单一的申请审批模式，海域使用金统一标准，无法真实反映海域的市场价值。条件较好的海域往往申请人众多，大家挤破了脑袋想拿到手，给谁不给谁也让审批部门头疼。再者，市场化缺位，竞争不充分，取得海域使用权的成本相对偏低，容易造成冲动开发、低效开发甚至破坏性开发。

招拍挂常见于土地资源出让，是一种高效的市场化资源配置模式。在海域使用权配置中复刻该模式，很有必要也完全可能。事实上，根据国家《海域使用管理法》规定，海域使用权可以通过申请审批和招拍挂两种方式取得，只不过未明确两种海域使用权取得方式的适用范围，招拍挂模式在现实中并不多见。目前，深圳的经营性用海仍以申请审批模式为主，鲜有通过“招拍挂”方式出让海域使用权。以特区立法形式公布的《条例（草案）》，明确一级市场可以采取招拍挂方式出让海域使用权，并且对二级市场海域使用权转让、出租、抵押、继承的程序和要求也作出了相应规定，充实和完善了海域资源配置与产权流转的制度安排，是一个不小的突破。

三、以价格杠杆撬动形成合理布局的用海空间

实行招拍挂出让海域使用权，在“审批用海”之外增加“交易用海”，充分利用价格杠杆和市场竞争，发挥市场在海域资源配置中的决定性作用，真实反映海域市场价值，推动海域资源保值增值。更重要的是，一个成熟的、活跃的市场，有利于吸纳更大范围、更高质量的海洋产业项目进入，挤出低端低效投资项目，带动涉海产业、技术、装备全面升级，推动深圳海洋经济和海洋新兴产业向更高水平发展，让海洋像土地一样产出“黄金”。

当然，以市场化手段优化海域资源配置，不是完全“唯利是图”。价格杠杆要撬动形成的，是合理布局的用海空间。国家和地方重大基础设施、产业发展和民生工程的用海空间要优先保障，就有必要纳入申请批准使用海域目录。

海域使用权招拍挂，要明确出让海域的的位置、界址、面积、现状、用途、用海方式、用海类型、规划条件、使用年限、出让方式、出让价款以及利益相关者处理情况等内容，不是一件容易的事，对前期论证、价值评估，以及事中事后监管，提出了更高要求。选择需求旺盛的重点海域，开展海域使用权市场化运作试点，同时探索建立全方位立体化动态监管体系，以及海域使用项目对社会经济贡献评估体系，为海洋经济发展和海洋产业布局提供决策支撑，势在必行。

对海域资源的开发利用，稍有不慎就会影响海洋生态环境。因此，无论是谋划海洋产业发展，还是规划岸线和海域开发，都必须把保护海洋生态环境放在首要位置。《条例（草案）》突出法治管海，引导生态用海，在建立海域使用权公开出让制度的同时，也完善了海洋生态环境保护的规定和措施，对海洋生态环境损害行为强制要求进行生态修复或者缴纳生态补偿金予以补偿，并提高了处罚标准、加大了处罚力度。也就是说，“买”下一片海并不意味着可以为所欲为随意处置，而是环保不过关一切都免谈。只有在保护的前提下科学开发，实现海域资源开发的经济效益、社会效益和生态效益相统一，才是王道。

编辑 赵偲容