过度依赖“卖地收入”

地方政府债台高筑

自从上世纪90年代我国推出商品房政策，叠加国地税分成制度以来，土地收入渐成地方政府财政的大头。据财政部公开数据统计，2020年全国卖地收入8.4万亿元，同比增长15.9%，占全国财政收入46%，占地方财政收入84.03%。正是因为地方政府一手握有土地财政，另一手握有开发平台，加上金融系统投其所好，地方政府踩着城市建设的“风火轮”，迅速滚大了债务这个雪球。

尽管中央三令五申，财政部一道道“铁律”出台，力图控制地方政府融资平台和债务，给地方政府开发融资加了一道道“紧箍咒”。然而，欧债危机、中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情后，不稳定的国际环境及国内的经济新常态，使得地方政府越来越依赖土地出让收入和开发平台举债发展。

至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.66万亿元，约占GDP的25.3%；如再加上城投债等隐性债务，地方政府债务的风险已顶到“天花板”。2017年以来，多个省级行政区的地方政府债务占地方财政收入的比例超过50%。较多城市政府土地财政依赖度和债务率双双超过100%，如下图。

 （图：中国主要城市土地财政依赖度及城市债务率）

回头看，我们不难发现，每过三五年，地方政府债务就大幅攀升。可以说，“紧箍咒”并没有起到长期作用，我国一直未能真正管住地方政府债务这匹“脱缰野马”！

土地账本透明化

“放大招”遏制债务风险

既然政令管不住地方政府的债务冲动，这次中央直接将土地收入由国税征收，祭出釜底抽薪的大招，是向地方政府债务动了真格。为何说是动了真格？

表面看，这次是机构事权的调整。实际上，是钱袋子的根本移位。从前，土地出让金这笔巨款一直存于地方政府账户，中央管不到，审批预决算的人大会议也管不到，几乎由地方政府说了算。以后，土地出让收入挪到国税征收，进入国库，这笔资金的收支形式就发生了改变。

虽然本次通知明确，“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。但毫无疑问，从此以后土地账本对中央是透明的。同时，国税是中央垂直管理部门，不由地方政府说了算，这是关键。

其次，收入决定债务，地方政府失去了对土地出让金的完全控制，其开发平台进行债务融资的时候，就少了土地收入底层资产作为信用背书，金融机构由投其所好转变为望风而逃是必然的。

管住地方土地出让金，就是在拆地方政府负债这个“弹”。“十四五”规划纲要明确提出，要完善地方政府债务风险识别、评估预警和有效防控机制，稳妥化解地方政府隐性债务。但十多年的实践表明，要真正拆除地方政府债务这个“炸弹”，就必须先从源头管住地方政府举债的手。管住土地市场的命门——土地出让收入，间接让地方政府债务受控，是事半功倍的举措。

助力乡村振兴

倒逼地方政府谋求创新发展

新政将有何重大影响？国家层面而言，我国正迈入中等发达国家水平，处于创新驱动阶段。中央提出，2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国。可见，中央对土地市场再次改革，首先是为推动创新驱动，及早为财富驱动发展阶段进行部署。如任由地方政府依仗土地市场无节制扩大债务，可能引发系统性金融或经济危机，将危及国家大计。

第二，土地出让金这笔巨款的使用，中央早已有长远考虑，新的使用方式如箭在弦。2020年9月中共中央、国务院发布的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》早已提出，要稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。到“十四五”期末，各地土地出让收益用于农业农村比例要达到50%以上。这也是此事推进如此迅速的直接原因。

第三，地方政府必须摆脱土地财政依赖谋新发展，将主要精力瞄准改革开放、实体经济、技术创新和乡村振兴，全力推动高质量发展。如何将资金落到实处，实现乡村振兴目标，将是一个全新的挑战，也是乡村发展之机遇、国家社稷之福。

对房地产市场影响几何？

新政对房地产市场的影响是间接而长远的。

首先，新政的出台与是否实施房地产税无关。但中央可以摸清土地这笔账的家底，做到“全国一盘棋”，避免失控混乱。进而通盘掌握房地产市场内核、增强房地产市场调控手段、建立房地产市场长效机制。

另一方面，新政对于地方政府投入土地一级开发的积极性将造成一定打击。对于房屋空置率高的城市，有助于存量消化。但对于供需紧张的城市，如果不能熨平这一影响，减少土地供给不利于房地产市场供需平衡，可能造成房价上升。

此外，新政对地方政府利用土地出让收益进行城市建设投资造成牵制，将减少城市公共设施配套投资，进而降低GDP增速，长远将影响城市之间的竞争格局。对于高度依赖土地出让收入的城市，不可谓不是重大影响。

最后是新政将规范土地及房地产市场，加快税费合并简化，适应税制的国际国内并轨，加快完善我国现代税收制度，保护来之不易的发展成果，避免土地和房地产市场滋生腐败。

编辑 严偲偲

海报设计 平安琪

策划统筹 刁瑜文

审读 吴剑林 

审核 陈建中 詹婉容