4月12日，中国（深圳）综合开发研究院与哈尔滨工业大学（深圳）联合举行“高质量发展与深圳空间治理创新”研讨会。结合新书《深圳生长：土地与城市更新》及“土地制度变革与深圳城市发展”报告，多位学者专家研讨分析了深圳城市发展需求与土地结构调整的相互匹配机制，呼吁应综合评判深圳“合法外建筑”存在的意义。

“高质量发展与深圳空间治理创新”

《深圳生长：土地与城市更新》作者之一、哈尔滨工业大学(深圳)经济管理学院教授、深圳市原副市长唐杰介绍，经研究发现，深圳土地发展有一个明显特征：坚持土地市场化改革方向，同时确定明确的规划原则。

“什么时候深圳的违法建筑停止了呢？大量的违法建筑补偿标准贴近市场了，违建就停止。同时，深圳如何能够快速成长呢？就是形成了不断完善、不断细化的规划体系。”唐杰解释。

唐杰

土地是经济发展的基本要素，土地稀缺性与不可流动性是城市发展的制约，城市人口与经济增长是土地价格持续上升的基础。《深圳生长：土地与城市更新》一书发现，深圳土地制度改革始终围绕城市发展需求，在市场化的道路上不断深耕，从土地使用权商品化尝试探索到土地商品化完善，再到土地动态定价机制的完善，其背后是城市发展以经济快速发展转至全面、可持续发展为目标的变化，本质上是城市发展与土地供应、土地需求结构调整的相互适应。

本书提出，深圳“合法外建筑”源自于土地使用权的商品化探寻，蔓延于土地使用权商品化的制度性缺陷。征（转）地的统一赔偿标准无法满足原村民对于土地增值的预期，加上部分土地补偿返还手续不健全等因素，构成了原村集体和原村民利用应征（转）未征（转）土地不断抢建的现象，出现了大量“法外用地”，在相当长时间内伴随着快速城市化过程不断蔓延。最高峰时期，法外用地总规模达到300多平方公里，超过全市建设用地的30%，构成了一定规模的非规范土地市场，与国有土地市场相对独立却又互相影响。“两个土地市场”现象不仅出现在深圳，也是全国城市化过程中的重要现象。在形成与蔓延阶段，尽管拆建赔偿标准不断提高，但同期的房价不断上升，拆迁赔偿标准与商品房价的剪力差持续上升，合法外建筑大量涌现。

该书分析，深圳以立法方式划定生态保护红线，开启了我国城市土地供给自我设限的先河，未开发土地供给已经接近极限，存量土地开发已成为土地供应的主要来源。推动土地资源二次开发，从“做大增量”转向“盘活存量”，不断提高土地利用效率，是进入新世纪以来深圳城市发展的重要特征，也是深圳产业持续升级的内在制度性基础。存量用地开发需要深化土地制度改革，处理好土地产权与实际使用权分离问题，有效处置事实上存在的“两个土地市场”问题，循序渐进地、在不断提升城市质量和功能调整过程中解决历史遗留的大规模合法外建筑问题。

本书通过对有关制度与历史的分析和研究发现，深圳深化土地制度改革的关键，是更加完善了有效的市场机制和有为的政府管制体系。城市发展中，土地功能调整的不确定性更突出，土地收益预期的难度更大。在现实中一般表现为，原村民、原村集体、更广义的土地使用者或合法外建筑的拥有人对传统的、以政府部门为主导确定的补偿标准提出质疑，在得不到合理解释后，或使合法外建筑蔓延或使城市改造推进受阻。因此，市场机制的有效性在于实现资源的合理配置，使土地补偿（土地价格）与土地收益相匹配。

本书最后一章探讨了未来深圳土地制度改革促进深圳深度城市化的政策建议。首先，该书建议，通过综合评判深圳“合法外建筑”存在的意义与必要性，确认深圳未来发展深化改革的方向。长期以来，深圳致力于建立完善的政府土地管理制度和提升分区规划水平，大胆地采用了市场化方式建立有效的动态补偿机制，成功地遏制了“合法外建筑”的蔓延，开始了“合法外建筑”动态归零的新阶段。传统思维下的“合法外建筑”归零条件是建立单一的国有土地市场。当存量“合法外建筑”规模过于巨大时，以单一国有土地市场为基准的城市二次开发改造的成本高、周期长、效率低，能够释放的供给量无法满足城市化需要也无法满足城市功能调整的需要。深圳目前的“两个市场”相对分离，相互影响，廉价房租赁与商品房销售共同支撑了深圳人口的多样化需求。

其次，该书指出，在深圳城市高质量发展的新阶段，提出更加适应深度城市化发展需求的土地利用方式。高质量城市发展（深度城市化）是深圳下一阶段的主要发展目标。应通过土地供给调控城市系统运行方向，对城市空间资源的重新配置，撬动产业结构、就业人口乃至社会结构的整体联动转型，进而实现经济增长与用地、人口、环境、资源的协调。

最后，该书建议，在城市土地空间管控和拓展方面，作者发现规划与法定图则的优化、区域协同下的城市空间共同开发，也不失为深圳未来深化土地制度改革的方向。深圳城市发展的空间的管控与拓展在深圳的发展脉络中承担了重要的作用。土地实行精细调查、精明利用、精准整治和智能管控是城市土地资源管理的必然要求，需要运用不断发展完善的规划、工程等手段来助力深度城市化。作者建议，应进一步在城市空间管控和拓展上面不断的深入创新。

（原标题《唐杰团队出新书，聚焦深圳的土地与城市更新》）

编辑 周梦璇 审读 韩绍俊 审核 曹亮 李怡天