纠治“小过重罚”，让执法既有力度又有温度｜思与辨

近年来，行政处罚中“小过重罚”案件频发。例如，安徽多家餐馆因夏季售卖“拍黄瓜”而被罚款5000元，陕西榆林菜农售卖5斤超标芹菜而被罚6．6万元等。近日，最高检相关负责人表示，行政处罚要确保过罚相当。实践中对一些小摊小贩、小微企业的行政处罚违反过罚相当原则，处以高额罚款，既不符合法律精神，不符合公平正义的要求，也损害了当事人的合法利益。本期“思与辨”就该话题约请3位嘉宾进行讨论。

主持人：尹传刚

嘉 宾：赵 宏（中国政法大学法学院教授）

张敬伟（学者、专栏作家）

伍里川（媒体评论员）

漫画：颜庆雄

对于法律的解释要综合考虑各种因素，运用各种方法，从而得出符合实质正义的结论

主持人：严格执法，应该确保过罚相当。近年来，“小过重罚”事件屡次出现，您认为原因何在？

赵宏：一些执法者存在僵化适用具体领域内法条的情形，而非全面、理性、科学地解释和适用法律。对于法律的解释要综合考虑各种因素，运用各种方法，比如目的解释法、历史解释法、价值解释法等，从而得出符合实质正义的结论，而过于简单地理解法律很容易陷入“教条主义”，进而得出与公众朴素的法感相悖离的结论。

在适用具体法领域的处罚规范时，同样要将《行政处罚法》作为处罚总则予以适用，尤其是对《行政处罚法》中规定的“无主观过错不罚”以及“首违不罚”的适用，在处罚时也应遵循“处罚与教育相结合”的原则，而不是将惩罚作为处罚的唯一目的。值得注意的是，“小过重罚”案的背后，往往都有行政机关趋利性执法的影响。

张敬伟：基层一些执法人员法治素养不高，无法对违法行为的轻重做出均衡性和恰当性判断，因此机械执法，不考虑人民群众的切身感受，把“过罚不当”当成所谓的“严格执法”。同时，基层执法考核机制的不合理和罚款与地方财政挂钩，也导致基层执法“小过重罚”。相关法律条文规定较为笼统模糊，没有充分考虑“小过”因素，法律条文设置处罚的起点过高，缺乏应有弹性，导致基层执法过重过严，缺乏柔性。

伍里川：种种情形告诉我们，现实中，行政执法的自由裁量权颇大。一旦使用不当，就很容易将处罚变成一种“任性”。一些执法部门动辄进行“天价处罚”，也会引发公众对于“以罚代收”“以罚代管”的质疑。

罚款不是执法的目的，通过严格执法有效遏制违法、激励守法，引导企业和群众依法经营、自觉守法才是重点

主持人：您如何看待“小过重罚”现象，它会带来哪些方面的影响？

张敬伟：这有违法治精神，有损公平正义原则。群众、街头摊贩和小微市场主体，在日常生活、生产和市场交易中，往往是无心犯错违法，即使是存在主观故意的违法，违法后果也不严重，“小过重罚”不合常识，有违情理，碰触了社会公众普遍认可的公平公正底线。

须知，罚款不是执法的目的。通过严格执法有效遏制违法、激励守法，引导企业和群众依法经营、自觉守法才是重点。

赵宏：其一，这是对过罚相当原则的悖反。《行政处罚法》第5条第2款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。由此来看，不仅行政处罚的实施，行政处罚的制定同样须严守过罚相当，即违法程度与惩戒强度须互相匹配，绝不能单纯为了追求治理效果就严惩重罚。

其二，“小过重罚”案的问题在于，其会让部分公众对立法和执法本身产生质疑和不信赖。如果执法者只是机械地执行法律，没有理性判断，也无人文关怀，那就很容易导致“形式合法，实质不合法”的情况发生。

伍里川：“小过重罚”总体上都“有法可依”，事实上，执法者也都给出了法律条文上的依据，但这些依据往往牵强，而且缺乏与时俱进的意识。例如明明按照新规可以实行“首犯不罚”，却偏偏抱着旧规不松手。

执法是为了纠错、惩治违法犯罪行为，说到底是为了伸张社会公平正义，但“小过重罚”不仅让当事人不服气，还让社会公众感觉荒唐。一味强调执法力度，丢掉执法“温度”，这就忘却了处罚和教育相结合的初衷。

让行政处罚既符合法理，也契合事理，更符合情理

主持人：近年来，各地各部门整治执法不规范等问题，取得很大成效。对于彻底杜绝“小过重罚”现象，您有何建议？

赵宏：今年2月，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，提出在行政处罚中要严守罚款设定权限、科学适用过罚相当原则、合理确定罚款数额、定期评估清理罚款规定、及时修改废止罚款规定，由此来提升政府治理能力，维护公共利益和社会秩序，并优化营商环境等。这些都为遏制包括乱罚款在内的重罚趋向提供了相应的制度应对，各层级执法部门必须不折不扣地执行。同时，要重新省思行政处罚的功能定位，并着力破除个别地方政府因经济驱动而进行的趋利执法。

张敬伟：建议在相关法律条文中适当增加适用“小过”的内容，既体现法律对“大错”的处罚刚性，也彰显对“小过”的柔性执法，让行政处罚既符合法理，也契合事理，更符合情理。立法环节把握好法不容情和法理情结合的辩证法，是依法治国的应有之义。

强化执法者的普法责任。谁执法谁普法，执法者不仅要熟悉法律条文，而且要理解整部法律的内在联系和逻辑关系，这样就能避免机械执法、生硬执法。

伍里川：要加大对执法不公、执法不规范行为的问责力度，形成震慑力，倒逼相关部门和执法人员谨慎、精准执法。

行政机关要始终坚持执法为民，让执法符合法理、事理和情理，努力让人民群众在每一个执法决定中都感受到公平正义。

编辑 温静 审读 吴剑林 二审 李璐 三审 周国和