坚持政府主导、强化市级统筹；把维护最大多数群众根本利益作为出发点和落脚点，确保城中村改造公共利益优先；加快推进城中村改造立法，建立“时间+空间”滚动开发模式，优化完善补偿标准……

日前，东莞市发布《关于深化空间革命有序推进城中村改造的实施意见（公开征求意见稿）》（以下简称《实施意见》），提出加快推进东莞市城中村改造条例立法工作，打造东莞特有的城中村改造模式。

根据《实施意见》，到2025年，政府主导构建“大中小圈”的城中村改造体系全面形成，形成系统性的城中村改造工作机制、支持政策、技术方法和管理制度，首批城中村试点项目全面动工建设。

▲2021年6月，南城水涧头村（资料图）

确保改造公共利益优先

城中村改造是中央推进的“三大工程”之一，事关东莞长远发展大局。《实施意见》提出了三个阶段的工作目标。

到2025年，首批城中村试点项目全面动工建设；到2030年，有力有序有效推进城中村改造，生产、生活、生态空间“三生融合”；到2035年，建设起宜居、韧性、智慧的现代化城市。

《实施意见》坚持最大公约数原则，把维护最大多数群众根本利益作为推进城中村改造工作的出发点和落脚点。明确城中村改造的公共利益属性，确保改造公共利益优先，将城中村改造与保障房建设、城市配套完善、产业结构提升、乡村振兴有机结合。

《实施意见》提出，全面摸底全市城中村改造资源与诉求，坚持政府主导，优化顶层设计，避免“就改造论改造”。加快推进城中村改造立法，以法治思维破解城中村改造“两违”、留守户处置难题。

城中村改造周期长，涉及面广、利益主体多元。《实施意见》表示，要推动城中村改造成为东莞未来发展的最大共识，建立“时间+空间”滚动开发模式，保障多元利益均衡，以拆成地、以地引产、以产塑城、以城留人，实现城市能级提升、人与城市良性发展。

分类打造城市社区和产业社区

《实施意见》提出，构建“大中小圈”城中村改造体系，强化空间引导、功能引导和时序引导。

市级统筹编制城中村改造专项规划、城市更新专项规划，划定城中村空间范围，锚定东莞市未来10年城中村管控的基本底盘即“大圈”，明确改造目标、改造策略、改造规模。基于“大圈”选定近5年城中村改造集聚空间，实施统筹连片改造开发，确定“中圈”范围，框定五年行动方案，编制片区统筹规划。

采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照特大城市标准有力有序有效推进城中村改造，“需拆就拆、应整尽整”，加强城市体检与城中村改造的深度融合，一体化打造生产、生活、生态相融共生的复合空间，推动城市功能完善、结构合理。

《实施意见》提出，要分类打造城市社区、产业社区等新型社区。

一方面，强化市级统筹，通过集中改造现状居住为主的旧城、旧村，完善城市功能，打造新型城市社区，重点推进大城区鸿福路以及东莞大道交叉形成的黄金双轴区域，谋划一批城市社区型城中村项目，统筹未来社区、完整社区、现代社区创建工作。

另一方面，通过集中旧厂、旧村、旧城的连片拆除重建，引导形成配套集中、功能齐备的新型产业社区，谋划一批产业社区型城中村项目，打造产业地标。新型产业社区教育设施可按照黄金双轴区域设施标准、中小学学位在全镇内平衡配置，幼儿园可结合保障性住房以独立占地不分宗方式建设。

新型产业社区城中村项目以保障性住房形式集中配置宿舍，单宗工业用地不再配置宿舍。

加快城中村改造条例立法工作

违章建筑多、人口密集、产权关系复杂，是城中村改造难度大的“硬骨头”，其拆迁、补偿等问题十分复杂，矛盾和不确定性因素较多。为此，《实施意见》特别强调将村民合法权益保障与先谋后动相结合。

《实施意见》提出，要以人为本，重构改造流程。城中村改造启动需征求村民意愿，且取得改造范围（含拆除范围、整治范围）内权益土地面积和人数占比均达80%以上的书面同意，并经农村集体经济组织表决同意后方可推动实施。

文件表示，城中村改造项目已签订的搬迁补偿协议的权益土地面积和人数占比均超过90%，剩余未签约部分经协商无法达成一致意见，为维护和增进社会公共利益，推进国土空间规划的实施，各镇街（园区）可提请市人民政府，按照相关法规条例，对未签约部分土地及房屋依法实施征收。

未签约部分经市政府征收后符合“三地”要求的，可协议出让给改造项目实施主体。涉及未签约部分属于违法建筑的，由属地政府依法依规拆除，整体实施净地出让。

《实施意见》提出，加快推进东莞市城中村改造条例立法工作，探索制定城中村改造土地及地上房屋征收依法申请强制执行情形。

城中村改造拆除新建范围内的农民房鼓励以全市统一的补偿安置成本核算指引形成高度共识，积极参与改造实施，形成规范高质量物业权益。对已纳入农房禁建区且已纳入城中村改造拆除新建范围已批未建农房，充分尊重村民意愿，通过置换宅基地、安置房、有偿退出等方式，妥善解决村民安置问题。

探索多种征拆补偿和安置方式

城中村改造如何啃“硬骨头”，关键还是改造资金怎么平衡。《实施意见》表示，探索创新货币补偿、实物补偿等多种形式的征拆补偿和安置方式，拓展实物补偿（商品房、保障房、安置房）的途径，促进城中村改造有效实施。

严格依法依规全面清理打击违法用地、违法建筑，逐步强化合法与不合法用地（建筑）差异化补偿，遏制非法牟利和拆迁协商过程中超额索求赔偿、恶意寻求非法利益。

鼓励村集体经济组织在城中村改造中发挥主动性作用，建立农村集体资产分红与城中村改造投入挂钩机制，未来三年原则上集体经济组织每年需将农村集体资产收入不低于10%投入旧村整治活化或现代化产业园区建设。

涉及城中村改造，集体经济组织需将城中村改造的集体补偿收益总额不低于50%投入旧村整治活化或产业空间建设，集体经济组织每年分红总额建议不超过每年投入旧村整治活化或现代化产业园区建设额度的30%，以促进村居综合环境明显改善、保证村集体经济可持续发展。

《实施意见》还提出，充分用好中央补助资金、城中村专项借款、专项债等支持，积极发挥财政资金的乘数效应。进一步强化国企投资，鼓励国有资本积极扩大在城中村改造中的有效投资，切实发挥在加快形成新质生产力、增强发展新动能中的引领作用。