虽然福利国家养懒汉饱受批评，但人们也认识到，政府付钱让人无所事事总比付钱让人自相杀戮要好。英国实现了从军事财政国家向福利国家的转变。

英国从中世纪一个默默无闻的岛国，成长为后来的日不落帝国，其军事力量的不断壮大是非常重要的因素。体现在财政支出上，就是在英国崛起和争霸的过程中， 战争费用成为财政支出的最大份额。但从十九世纪末期开始，民生支出的份额在财政支出结构中不断加大，终于完成从军事财政国家向福利国家的转变。

英国走向欧洲舞台的中央，是从伊丽莎白一世与西班牙的战争开始的。英国摧毁了当时最强大的西班牙无敌舰队，英国成为欧洲强国。此时英国军事开支占财政支出的比例，也由1560-1585年的20%，上涨到1585-1600年的79%。

战争与军事争霸的需求，促使英国实现了从领地国家向军事财政国家的演变。中世纪时期的英国，遵循“国王需要自食其力”原则，国王的财政收入主要是王室土地、关税以及司法收入等，税收不是重点，只有在发生战争时日常收入不敷使用时，国王才能向百姓征税。随着英国的崛起，不断介入欧洲战争，英国逐渐走向新的财政汲取模式：战时增加税收并举借大量债务，战后减税并依靠税收偿还债务。在英国议会取得财政控制权之后，为战争筹集资金的征税和举债，都得到议会的背书，也就是得到纳税人代表的同意。因此虽然英国进行了旷日持久的战争，支出了巨额战费，导致英国人税负沉重，债务如山，但英国却成功地应对了这些问题和危机。

1688年-1815年，英国和法国在国家霸权和贸易控制方面进行了长期斗争。这个超过一百年的战争历史，也被称为第二次英法百年战争。此一百余年中，英国军事人口飙升，军费暴涨。1780年， 英国军事人口占比最高达到2.8%，这一年，英国不仅和自己的殖民地作战，同时和法国、西班牙和荷兰作战。在拿破仑战争的1810年，英国的军事人口占比超过5%。漫长的18世纪，英国陆军和海军的高效行动，依赖通过征税维持海军造船厂和兵营的运转，依赖税收支付军人工资、提供食品和军需品。整个十八世纪，英国税收占国民收入的8%-10%，而1793年-1815年与法国的战争，导致财政压力增加，税收占国民收入的比例高达23%。在1685年-1813年，英国军事开支占中央总开支的比例，在55%-90%之间波动。拿破仑战争中，英国创立了所得税，战后所得税被废除，而战争中累积的国债规模超过国民生产总值的两倍，战后每年所支付的利息就超过税收总收入的一半。也就是说，虽然战争结束了，但是作为战争成本之一的国债，每年仍然需要一半以上的税收去支付。

拿破仑战争后，降税和减债成为英国政府长时期面临的最大压力。好在十九世纪是一个和平的世纪，除了克里米亚战争外英国也没有介入大规模的军事冲突，不需要维持大规模的常备军或海军，不必在研发上不断投资，因此十九世纪英国的国防开支不高。除了短暂的克里米亚战争外，19世纪英国的军事人口占比一直低于1%，1835年最低，是0.5%。19世纪英国的军事开支占比也下降到34%。和平为降税减债和发展带来了空前机遇，到1890年，英国地方和中央政府的开支下降到国民生产总值的8%。

纵观1815年-1914年和平的一个世纪，英国军事开支占比大大下降，政府开支也随之大大下降。但这也说明，在这和平的一百年中，政府对于民生的投入非常不足。1836年-1840年，民事性的政府支出只占中央总支出的10%，而同期的国防支出仍然占到24.6%，债务支出仍然高达57.7%（仍然是为数十年前的战费债务买单）。当时人们已经认识到政府公共支出太低这一事实，有识之士批评公共卫生和教育投资严重不足，认为政府对社会责任的忽视使穷人深受其害。随着选举权改革的推进，公民权利的扩大，人们要求政府承担更多社会责任，以税收进行再分配，扩大国家职能，提高民生开支。

到19世纪末20世纪初，一方面是德国的崛起引发战争疑虑，英国海军建设带来军事开支的上升，另一方面，要求提高民生支出的压力，也迫使政府在人民福利方面开始增加投入。英国进行了累进税等一系列改革，财政收入占国民总产值的比例逐渐增加，到1900年时已经提高到13.3%。国防支出和福利支出双增加，被认为英国进行“半军半民二元国家”，而这实际上是由军事国家向财政国家的过渡环节。

20世纪的两次世界大战打乱了这个进程。世界大战让英国国防开支陡然大幅增加，其形势与百年前的拿破仑战争有些类似，税收大幅度提高，同时举借了大规模的国债。不过与拿破仑战争之后大量降税减债不同，英国在第二次世界大战之后，一直维持着战争时期形成的高税收和高支出，公共支出占GDP的比例，由二战时的37%飙升到1984年的49%，国防费占比在较大幅度下降的同时社会服务支出大幅度增加，由1900年占GDP的2.3%到1993年的28.8%，而国防费则由1900年的6%下降到1993年的3.8%。社会福利支出已经取代国防支出，成为政府支出最重要的部分。虽然福利国家养懒汉饱受批评，但人们也认识到，政府付钱让人无所事事总比付钱让人自相杀戮要好。英国实现了从军事财政国家向福利国家的转变。

（作者系财税学者）

编辑 李怡天