提 要

在财政收支两端持续承压、规范政府举债的背景下，应该通过创新制度安排、融资模式设计和融资工具再创新、再组合，着力构建与基础设施发展规律相适应的全生命周期融资体系，支持基础设施高质量发展。

4月29日召开的中共中央政治局会议强调，疫情要防住、经济要稳住、发展要安全。明确指出，要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基础设施建设。

基础设施是构建全国统一大市场的重要载体，具有地区效应、溢出效应和互联互通效应，在统筹支持短期稳增长和长期经济高质量发展方面具有至关重要的作用。从投融资视角看，基础设施投资是一种长期公共投资，具有超前性、社会性、公益性等公共物品属性，通常面临市场失灵和政府失灵的挑战，需要匹配长期、大额、低成本的融资工具。在财政收支两端持续承压、规范政府举债的背景下，应该通过创新制度安排、融资模式设计和融资工具再创新、再组合，着力构建与基础设施发展规律相适应的全生命周期融资体系，支持基础设施高质量发展。

一、深刻认识基础设施在宏观经济调控中的重要作用

基础设施是政府部门实施宏观调控的重要工具，在稳定经济增长、促进科技创新、推进产业转型等方面作用显著。

（一）基础设施是托底经济增长的稳定器。宏观层面看，基础设施投资是跨周期调节的一项重要政策工具，对于要素流动、通讯设施改善、产业集聚、税收增加和居民就业具有重要影响。从需求侧看，基础设施建设有助于扩大有效需求，对冲新冠肺炎疫情导致的经济冲击，稳投资、稳增长和稳就业。从供给侧看，基础设施建设有助于扩大有效供给，释放国内大循环增长潜力。当前，在我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力背景下，适时超前布局新一轮基础设施建设，对于稳定经济大局具有重要作用。

（二）基础设施是促进产业转型的调控器。中观层面看，新型基础设施能够促进数字产业化和产业数字化融合发展，加快释放数字生产力，推动产业链现代化发展，推动产业结构优化升级。新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。当前，利用互联网等新技术对传统产业进行全方位、全链条的改造，提高全要素生产率，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增作用。战略性、先导性的新型基础设施将引领新一轮产业革命，推进“卡脖子”专项技术攻关可支撑国内大循环自主可控，为中国创新发展特别是抢占全球科技创新制高点创造基础条件。

（三）基础设施是推进科技创新的助推器。微观层面看，基础设施改善有助于推动企业创新。一方面，通讯、交通等传统基础设施改善会通过竞争逃避效应、创新溢出（虹吸）效应和市场规模效应作用于企业创新。基础设施改善会降低区间通勤时间、物流成本、信息成本，促进科技产业集群发展，推动人才、资金、信息等生产要素的流动和配置，大幅提升市场潜力和行业整体创新能力。另一方面，综合性国家科学中心等重大科技基础设施建设可有效提升国家基础创新能力，为企业研发活动提供载体和平台。整体看，基础设施改善大于其造成的地区之间发展水平的差异，溢出效应强于虹吸效应，整体表现为提高了地区企业创新能力和强度。

二、准确把握新时期我国基础设施投融资特征与规律

随着我国经济发展从高速增长向高质量增长转变，基础设施发展规律和投融资规律也相应发生变化，主要体现在以下几个方面：

（一）投资与收益之间的直接对应关系正在弱化。我国重大基础设施发展呈现跨流域性、智能化、数字化、科技性、融合性等趋势，其商业模式、运营模式、盈利模式和投融资逻辑均已发生重大变化，跨时间和跨地区的叠加正向溢出效应显著，项目效益和还款来源之间的直接对应关系弱化，但新型基础设施会导致各类载体在空间和时间两个维度的转变，基础设施投资的正外部性会显著改善区域的交通条件、信息条件，有效带动沿线产业、税收等经济环境。单纯依靠基础设施收费难以覆盖投资成本，亟须与之匹配的增量税收返还、收益分成等新型长期融资工具，将基础设施的外部收益内部化，构建综合现金流，进一步提升大型基础设施项目的可融资性。

（二）债权融资主导向股权融资主导的模式转变。我国基础设施投资项目实行项目法人责任制，项目法人按照公司法或企业法等相关法律制度进行组建，名义上具有独立的市场主体地位，按照现代企业制度进行运作，其投资项目视为经营性项目，按照规定实行资本金制度，但其融资的主导思维具有鲜明的债权导向特征。随着基础设施建设主体负债率上升及资本市场的发展。基础设施项目融资事实上的所有者缺位问题及其所造成的各种危害，尤其是过度使用债权融资杠杆为地方政府大量积累未来各种隐性债务等问题，必须通过经营性基础设施项目融资从债权主导向股权主导进行实质性路径转换，通过重建和完善项目法人治理体制机制，推动经营性基础设施项目投融资体制深化改革迈出实质性步伐。

（三）建设期为主向全生命周期融资转变。新型基础设施在推动人、机、物的数字化、网络化、智能化过程中，需要人工智能、5G、区块链等高新技术的支撑。技术创新、标准构建和建设内容呈现持续快速迭代升级的趋势，细分行业深度融合发展，产生明显的催化、倍增和叠加效应，带来技术、融资上的较大不确定性。在商业模式方面，目前针对物联网、车联网、工业互联网等新型基础设施的投资主体、商业模式、盈利模式等诸多投资模式仍不清晰。从投融资角度看，在技术发展的不同阶段需要持续引入增量资金提供支持，并与该阶段的盈利特征和风险程度相适应。总体而言，新型基础设施技术更新迭代快，各个阶段面临不同的盈利模式和风险程度，需要综合匹配相适应的融资工具，构建全生命周期的闭环融资体系，从而达到规模效应和跨期效应。

三、着力构建支持基础设施建设的新型长期融资体系

基础设施建设是一个系统性工程，需要政府部门、金融机构、资本市场等各类主体形成合力，着力构建与基础设施特征相适应的长期融资体系。

（一）发挥政府统筹资源配置和财政政策定向引导功能。要统筹政府直接投资、资源注入、采购服务、税收返还等方式打造市场化的基础设施投融资主体。适度提升匹配重大基础设施建设的地方政府专项债券等债务工具的发行规模，适度扩大政府专项债用作资本金比例。借鉴欧美经验，探索发行特别国债，定向向专注基础设施领域投资的国有金融机构进行注资，发挥金融中介在中长期配置、项目筛选和风险控制方面的优势。借鉴日本经验，探索成立省级基础设施投融资公司，统筹全省基建项目的资金募集、管理、分配和使用。探索建立多层嵌套式重大基础设施政府投资引导基金。

（二）发挥政策性金融机构的宏观调控功能。要充分发挥金融机构特别是政策性金融机构的长期、大额批发资金撬动作用，用好“财政杠杆”和“金融杠杆”。探索授权政策性金融机构设立“卡脖子”专项资金和“特大基础设施”专项资金等专营的长期贷款品种，并可作为重大基础设施项目的股权投资工具或配套项目资本金。继续加大PSL资金用于基础设施项目的力度。对于政府主导的一些具有前瞻性、战略性的重大基础设施，探索国家赋权政策性金融机构为地方政府提供长期融资的特殊制度安排。

（三）发挥资本市场中权益性长期融资工具作用。要扎实稳妥推进基础设施REITs试点工作，探索基础设施“REITs+”全生命周期融资模式。项目规划期，金融机构提供规划贷款及投融资方案。项目建设期，政府通过资产注入打造市场化融资主体，金融机构通过银团方式提供长期贷款。项目运营期，通过发行基础设施REITs实现存量债务退出和新项目资本金沉淀。探索以存量带增量，形成滚动循环，提供“规划贷款+长期贷款+基础设施REITs”的全生命周期金融服务。

【作者系深圳市人才安居集团战略研究部副部长（主持工作）、经济学博士】