治违｜“1+2”文件打出深圳整治违建组合拳

 21日，深圳市宝安区福永街道执法队拆除新和广裕汽配南侧乱搭建。 读特记者 段琳筠 摄

2015年10月9日，深圳市委常委会审议并原则通过《中共深圳市委、深圳市人民政府关于严查严控违法建设的决定》等查违“1+2”文件，文件核心内容亮点频现，其中，“全面控停”作为硬指标、考核问责各区党政领导作为硬规定等内容格外引人注目。随即，一场声势浩大的查违专项行动在全市展开。“硬气”的文件配合着各区铁腕查违行动，2015年下半年，全市新增违建实现了“零增量”目标。

违建作为“老大难”，为什么能在“1+2”文件出台后实现控停？还有哪些实效值得人们期待？

记者近日通过采访参与文件制订的人士、主管部门及相关部门负责人，得出的一个结论是，查违“1+2”文件从全面提高认识加强领导、全面控停坚决依法拆除、全面疏导坚持源头遏制、全面管治加快处理等四个方面，提出了严查严控违法建设的综合措施和部署要求，既有“堵”的硬措施，也有“疏”的新办法；加上严格考核问责的监督保障，力求系统全面彻底解决深圳市违建问题。这套针对违建难题而独创的组合拳打出后，深圳查违治违工作取得了显著成效。

“全面认识”凝聚共识做好查违工作

为提高全市对违法建筑的认识，去年7月和10月，深圳市委常委会先后两次研究违法建设问题，要求各级各部门必须以敢于担当、敢于负责的精神，勇敢面对和切实解决这一难题，努力让这一历史遗留问题不再遗留，画上句号。

随后，全市违法建筑拆除专项行动攻坚战正式打响。据市规划国土委提供的数据显示，去年7月15日以来，全市共拆除各类违法建筑138万平方米，各区落实属地管辖原则和拆除主体责任，组织开展“百日攻坚”、“百日整治”等专项行动，坚决推进拆除计划，在全市营造强大的拆除攻势，基本实现了全面控停违法建设的目标。

“1+2”文件特意将“全面认识”放在了首位。对此，深圳市查违办参与制订文件的一位人士在接受记者采访时表示，当前，“重发展、轻查违”的思想依然不同程度存在，全面提高认识、加强领导、凝聚共识，是做好查违工作的首要条件。

该人士进一步解释，文件中提到的采取落实党政同管同责、实行各级各部门一把手负责制、严格全市查违共同责任考核、强化定期报告和检查机制、加大宣传教育力度等系列措施，意图更加明显，就是要引导全市上下充分认识违法建设对城市发展的严重危害，彻底转变重发展、轻查违的观念，将查违工作摆在重要位置扎实推进，形成权责统一、权威高效、上下联动、共同参与的查违工作新格局，真正达到控制得了、疏导得通、管治得住的工作目标。

“全面控停”是整治违建系统工程的前提

“1+2”文件公布之初，“全面控停”就被外界广泛热议：能否全面控停？事实是，文件出台以来，全市违建不仅实现全面控停、“零增量”，而且个别区已经开始向“负增长”、消化存量的目标迈进。

深圳如何能保证违建的全面控停？“1+2”文件中一项严格问责的规定，让所有人都睁大了眼睛。文件中的《考核办法》提出，要落实好各区的属地管辖主体责任和各区党政主要领导的第一责任人职责，全市每年开展一次查违共同责任考核问责，辖区“新增违法建筑面积”的量化问责指标不达标的，则区主要领导、分管领导、承办部门领导等依法依规予以停职检查、责令辞职、免职等处分，并视情节给予纪律处分和组织处理。

考核不合格党政领导停职！这也被外界称作是“深圳史上最严格的查违考核办法”。 北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院院长李贵才认为，这样严厉的问责制在深圳还是头一次，查违考核与“官帽”直接关联，说明政府整治违建是下了大决心、动了真格。

“1+2”文件之所以有这样的规定，原因直接且简单：因为“全面控停”是整治违建系统工程的前提，没有“全面控停”，接下来的疏导政策就无从谈起。

市规划国土委（海洋局）主任王幼鹏在接受记者采访时也表述了相同的看法：对于违建，现在就是要用最强有力的措施先堵住、治住，让违法建设的增量不要产生，这样大家才有更多机会来面对存量的东西。否则这边整治，那边又“生”出来了，这个制度就要出问题。

“全面疏导”是“协调博弈”的关键之战

记者在采访中，明显感觉到各界对 “1＋2”文件中疏导政策的关注。如果说“全面控停”是真刀真枪的硬仗，那么“全面疏导”则是软实力的较量，考验的是执政者的智慧。“疏堵结合”作为“1+2”文件的精髓所在，“堵”之成效已现，“疏”之策略何在？

查违 “1+2”文件一共提到了9项措施，而每条措施都能带来无限遐想空间。比如，围绕违法建筑产生的最大来源——原农村集体实际掌握的土地，提出了4项疏导措施，即：构建新型土地管理制度；加快社区发展转型；加大土地整备力度，扩大“整村统筹”、“片区统筹”试点范围至全市；加快解决土地历史遗留问题。

而针对原村民“一户一栋”、建成区加改扩建等具体建设需求，则有三项疏导措施：规范原村民非商品住宅建设行为；规范已建成合法建筑的加改扩建设行为；规范临时用地临时建设和土地租赁行为。

在李贵才看来，从深圳市出台的违建疏导政策可以看出，政府是在采取“协调博弈”的策略，逐步分类解决违法建筑和违法用地的产权问题，这个策略的精巧之处在于政府与原农村集体经济组织一起“把饼做大”，而不仅仅是“分饼”。其具体方法是将违建分类处理、分别对待。

“全面推进”正式亮剑

对大多数与历史遗留违法建筑有关的人来说，当看到“1+2”文件中“全面推进，做好历史遗留违法建筑综合治理”的内容时，恐怕会心跳加速了。因为其中涉及到违建的确权、拆除、没收等重大改革事项。

在深圳市规划国土委提供的一份《关于查违和历史遗留违建处理工作的汇报》中，有着关于全面推进历史遗留违建综合治理的具体描述，其核心内容即为“在全面管治的基础上，确权一批、消化一批、拆除（没收）一批，逐步解决这一沉重历史包袱。”

“全面管治”是指开展违法建筑安全隐患排查整治专项行动，建立安全台账，严格整治排除消防、质量、地质灾害等安全隐患；充分借鉴出租屋管理经验，将历史遗留违法建筑管理全面纳入基层政府综合管理体系。

“确权一批”则是指进一步创新确权政策，简化处理程序，把一批历史遗留违建纳入合法化轨道。

“消化一批”是进一步加大力度引导历史遗留违法建筑和违法用地进入城市更新、土地整备等存量土地开发。

“拆除（没收）一批”是指对于严重影响规划或存在重大安全隐患的历史遗留违建，坚决予以拆除或没收。

在采访中，深圳市规划国土委一位专家为方便人们更直接、更透彻了解查违“1+2”文件，将文件精神用八个字进行概括：控停、管制、消化、断根。他的进一步解释是：控停是前提；管制是基础；消化是手段；断根是治本之策。

编辑 欧阳炜