文 | 范永茂 中国人民大学公共管理学院

“双减”政策逐步推开，各地“双减”细则相继落地。

一些教培机构已开始转型。前几天，一则“新东方转型培训父母”的消息在家长群“炸开了锅”，并登上了热搜。新东方北京学校发布说明表示，该课程并非首次推出，父母智慧馆主要为家长提供各类家庭教育的讲座和课程，帮助父母掌握科学的育儿方法。随后，“优质父母智慧馆”改名为“家庭教育智慧馆”。

有网友惊呼：“小时候被培训的是我们，万万没想到，长大了当了父母了培训的还是我们”“合着补课的还是一波人”......

新规出台后，许多家长表示支持，还有家长仍在观望，也有部分家长开始新的焦虑。据媒体针对中小学生家长发起的专项调查显示，98%的受访家长都或多或少地给孩子报了课外培训机构，其中83.82%的家长选择了学科类培训。整体花费集中在每年2万元到5万元之间。

什么时候起，校外培训成了“刚需”？

有评论称，“双减”政策是针对义务教育阶段积弊甚深的问题作的一次系统性纠偏，这背后的真正逻辑是什么？

2021年6月25日，北京市白云路的一所小学。图｜视觉中国

国家和政府一直很重视学生负担问题。最早从1955年开始，我国针对中小学“减负”就颁布了20多道政策。上个世纪末到本世纪初，各个地方政府针对校外学习和各种补习班、奥林匹克班也采取了诸多治理整顿措施，希望落实解决学生学习负担过重等问题。

2018年是近年来国家出台关于中小学减负政策最密集的一年。当年2月，教育部等四部委联合印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，这是我国“减负”史上第一个多部门联动的专项治理校外培训机构的文件。

今年7月，由中办和国办联合就“双减”问题发布文件，第一次在国家最高层面上把学生的“减负”工作纳入到政府正式议程，可见此问题的重要性和国家对此的重视程度。

这次的“双减”不仅对学生校内和校外的课业提出了减负的要求，更对校外学科培训类机构上市融资和资本运作提出了明确的限制，还对如何提升校内教育质量提出了新要求，这种治理的力度不可谓不是空前的。各地在中央文件的要求下，也在开始加紧落实本地的“双减”政策，政策效应初步显现。

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过去的“减负”，为何总是效果不佳？

各类教育调查报告显示，“减负”政策执行之后的中小学生学业负担依然沉重。“教育部对京、津、沪、冀、辽中小学的调查结果显示，学生书包越来越重、学习时间过长、睡眠不足、视力下降，很多学生不堪重负”。无怪乎有的家长发出 “减负=制造学渣”的感慨。

“减负”政策陷入了“校内减负、校外增负、教师减负、家长增负”的怪圈，政策不力也已成为我国基础教育的一道难题。特别是数量庞大的校外培训机构，其发展已被资本裹挟，偏离了教育特别是义务教育的初衷。乱收费、无证经营、质量参差不齐、鱼龙混杂，不仅在贩卖焦虑，还损害了家长和学生的利益，到了必须严整的时候。

2021年6月21日，江苏镇江市，放学路上的小学生。图｜视觉中国

值得反思的是，以前各地教育部门的“减负”政策和整顿措施，为何总是效果不佳？

一项政策执行陷入困境的因素是复杂的，这种“减负”政策怪圈的出现恰恰说明过去的政策措施未能做到标本兼治。要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找出正确的答案。但人们常常用正确的手段解决被错误建构的问题，对问题的实质作出了错误的解读。表面上看似找到了引发问题的原因并提出了正确的解决方案，实际上并没有真正解决问题，反而被带入歧途。

这在公共政策理论里就叫做第三类错误。第三类错误的核心是“问题构建”，一项不当或错误的问题构建将会造成公共资源的浪费，严重者更能构成人为灾害。过去的教育“减负”政策，本质上属于结构不良的公共政策问题。其特点为：

一是政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政策，而常常忽略整体社会的偏好；减负政策没有从价值出发，仅从问题出发来解决问题，就是所谓的“头痛医头脚痛医脚”。

二是政策制定者忽略了创新性的政策。在传统的渐进决策模型或者运动式治理下，执行手段单一、执行机制和监控机制不力，无法妥善解决结构不良的政策问题。

三是“减负”政策执行中存在政策法律效力低下、政策执行资源不足的限制，政策制定者无法罗列出所有解决的方案。

四是政策制定者无法预测可能解决方案所有的正面以及负面结果。

中央政府作为“减负”这项公共政策制定主体，地方政府作为公共政策的执行主体，家长、学校及培训机构作为政策对象，政府财政及督察系统作为政策执行工具，都影响了最终的效果。所以，要想从根本上解决“减负”这类结构不良的政策问题，需要从根本上做出改变。

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“双减”有何不同？

这次国家的“双减”政策，较之前各地方和教育部出台的政策有了更深入、全面的指导，不仅要求如何做“减法”，还指导如何做“加法”。

《意见》明确要求，要大力提升教育教学质量，确保学生在校内学足学好。教育部等六部委颁布的《义务教育质量评价指南》就对提升校内教育质量有了具体要求，比如义务教育严禁违规跨区域招生、中小学严控考试次数、不公布成绩排名、义务教育阶段不得使用境外教材等。

除了对校内教育质量有要求外，《意见》同时要求“提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求”。这是“课后服务”再次在中央文件亮相 ，彰显了党和国家对这一问题的高度重视。为落实中央对此重要工作的部署，7月13日教育部召开的新闻通气会上透露，今年秋季开学后将实现义务教育课后服务全覆盖、有需求的学生全覆盖。

这是配合“双减”政策的重要措施，做好课后服务，既能解决广大家长的后顾之忧、增强教育服务能力，又能强化学校教书育人的主阵地作用，还能促进学生全面健康成长、提高教育质量，可谓一举多得。

其实从2017年开始，教育部就开始在全国开展课后服务试点工作，积累了宝贵的经验。课后服务最初是为解决“三点半难题”而提出的，但课后服务现在已经有了更丰富的内涵：不仅解决部分家长接学生的困难，还要吸引数学生参加；不仅要提供看管，还要有丰富的拓展；不仅要实现校内减负，还要为学校教育提质增效。课后服务要成为学校教育综合服务的延伸，体现出学校教育主体性角色的回归和强化。

多地经验也表明，课后服务内容与学校特色相结合、与校内课程相结合，发展特长、培养兴趣，释放天性是增强课后服务吸引力的重要因素。

做好课后服务需要创新的做法，教育部提出“小学阶段作业不出校门”，很多家长希望学生能够在校完成课后书面作业，保质保量。这样看来，学校老师在课后服务作业管理上有很大的发挥空间，除了可以指导学生完成作业，还可以引导学生质疑，帮助学生释疑，帮助不同层次学生学足学好。课后服务还可以安排丰富多彩的文体活动，把学生的注意力从电子产品转移到充满意义的现实生活。所以，课后服务看似一个小举措，破解的却是五项管理的大难题，优化的是教育发展的大生态。

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“戒”不掉的需求

学生学业负担过重，有着深刻的社会根源。

“望子成龙，望女成凤”是中国家长普遍的社会心理，在目前高考这个中国教育的终极指挥棒没有改变的情况下，家长们只能寄托于孩子学业成绩的提升。“起跑线焦虑”促使家长们要求孩子们“校内学不够找校外，校外学不够找家教”，这是校外培训机构和各色补习班 “野火烧不尽”的根本因素。

2020年10月14日，河北省邯郸市丛台区一所小学的学生蒙着眼睛整理书包。图｜IC photo

因为有市场需求就会有生产供给，这种教育需求如果得不到校内教育的满足，必然导致校外教育机构生意火爆。2018年7月，北京大学中国教育财政科学研究所和社会科学文献出版社发布的《中国教育新业态发展报告（2017）：基础教育》显示，在2017年中国普通家庭参与校外培训的学生年均支出5616元，其中，一线城市学生的平均校外培训支出达7781元/年，二线城市为4863元/年。

庞大的市场必然会对资本产生巨大的吸引力，催生众多培训机构的野蛮生长。在教育机构的裹挟里，家长会给予“减负”政策下的学生更多的附加作业，报名更多元的校外培训班，学生“加负”似乎是最“理性”的选择。从教师和学校的层面看，一边是来自于教育部门的大政策大方针的号召，另一边则是关乎自身的绩效，在博弈的进程之中，很有可能延续原有的教育方式不变。

总之，只要有需求，就会有供给。过去的“减负”效果不佳，重要的原因之一就是只是解决了供给侧的问题，而没有解决需求侧的问题。

而需求的顽固存在是和中国人口多、就业压力大、社会保障不充分的大环境有关。寒门出贵子，普通百姓只能寄希望于通过教育来竞争饭碗甚至改变命运。“万般皆下品，唯有读书高”是当代家长们内心真实又无奈的写照。

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供给的不足与不均衡

群众对教育的渴望，面对的却是教育资源供给的不足与不均衡。特别是优质教育资源供给的不足，也就是人民群众日益增长的对优质教育资源的需要和优质教育资源供给不充分的矛盾，以及教育资源供给的不均衡。

义务教育阶段的教育服务本身是一种纯公共产品，具有极强的正外部性，惠及全社会和全民族。这种服务需要政府承担起主要供给责任。但从当前实际情况看，我国长期以来对教育的投入是严重不足的。

虽然我国于1993年就提出了《中国教育改革和发展纲要》，并明确提出到20世纪末也就是1999年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例要力争达到 4%。而直到2013年，距《中国教育改革和发展纲要》公布整整20年后，我国公共教育经费支出占GDP的比重达到了3.9%，基本实现了本应在14年前实现的奋斗目标。

同一时期，发达国家甚至不少我们周边的发展中国家的财政性教育支出都远高于4%。比如，2005年公布的一项数据显示，公共教育经费支出占GDP的比重世界平均值为4.4%，高收入国家平均值为5.5%，中等收入国家平均值为4.3%，低收入国家平均值为3.2%，而我国当年的比例仅为2.7%。

这20年的经费保障不足，也直接导致了我国教育资源，特别是优质教育资源供给的严重不足。教师的工资水平、福利待遇、社会地位与发达国家相比存在较大差距。另外在教育支出里，也存在着结构性不均衡。财政性教育支出投入最大的是高等教育，其次是高中和职业教育，比重最低是义务教育。

在高等教育投入中，985/211与非985/211、名校与普通学校、经济发达地区与经济不发达地区的待遇也相差悬殊。高等教育如此，义务教育更是问题重重，城市与农村、大城市和中小城市、东部地区和中西部地区的义务教育资源分布极不均衡，公立优质教育资源向经济发达地区倾斜、向城市地区倾斜的现象十分突出，这也给校外培训机构的存在提供了天然的土壤。

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“减负”，需要做“加法”

所以，义务教育“减负”，走出过去政策循环的怪圈，不能纯粹依靠取消校外教育培训机构的“减法”，因为这不能根本上消除家长的担忧和市场的需求，而要更多依靠做“加法”，建立“减负”政策长效机制，需要根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径。

2019年7月7日，江苏常州，等候孩子从兴趣班下课的家长。图｜视觉中国

第一个“加法”是政府要在国家层面从财政支出上保障教育支出的合理性增长，逐步增加教育财政性支出占GDP的比重，努力提高到高收入国家的水平，从根本上满足人民群众对优质教育资源的需求。

第二个“加法”是增加义务教育投入占全部财政性教育投入的比重，使得义务教育、高中教育、高等教育的财政性支出的比例接近于合理或相似的水平。发达国家在这三个阶段的教育经费支出比例大致保持在1:1:1的水平。这样才能使更多优质人才和资源下沉到义务教育阶段，下沉到农村地区，下沉到中西部地区，促进优质教育资源的合理分配。

第三个“加法”是要统筹好校内校外各类优质教育资源，让校外的优质资源回流校内，使得每个孩子在校内能享受到优质的教学服务。可以通过财政资金或者政策激励，引导校外教育资源有序向校内流动，使得盈利的教育资本反哺给校内教育。此外，还要建构综合的“减负”政策评价指标和长期的监督管理机制，并及时跟踪、评估与反馈。

第四个“加法”是地方教育行政主管部门应该合理规划，整合地区内的教育资源。比如，在一个城市内，统筹市内义务教育资源，促进学校之间的相互帮扶，平衡不同城区教育资源的差距；在一个省范围内，也尽量平衡农村和城市之间的差异。

第五个“加法”是家长和学校的加法。家长要做好陪伴孩子的加法，而不是把学生推给教育培训机构，也不要把“别人家的孩子”成为自己孩子学习负担的“原罪”；学校要有综合素质的加法，减了不必要的学业负担，但要增强学生的学习兴趣和探究的天性，给学生更多自我成长锻炼的机会，在有教无类的基础上探索如何更好地因材施教。

第六个“加法”是社会的加法。全社会要有多元化的人才评价准则，推崇任何为社会做出贡献的人，鼓励年轻人的成才多元化选择之路，不刻意渲染“尖子生”“状元郎”，正确对待学业优秀学生的励志经验。

总之，义务教育“减负”不是单一主体的责任和义务，而是从学生、家长、教师、学校和政府相关部门到整个社会共同面对的。家长与校外培训机构应该做好学生课后的“减法”，政府、学校要为学生“减负”做足“加法”，提供好政策保障。

（原标题《逃不脱的家长，戒不掉的培训？》）