深圳加快推动城市治理体系和治理能力现代化

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“开展用地用林用海审批机制改革”“试点实行土地二级市场预告登记制度”“探索建设用地地上、地表和地下分层设权”……一项项党中央赋予深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点任务,正在蹄疾步稳铺开,并率先形成了一批制度性成果。

记者日前从深圳市规划和自然资源局获悉,按照深圳市委市政府部署要求,规划和自然资源系统以敢于担当的勇气、奋发图强的志气、再创新局的锐气,不断探索全领域覆盖、全链条协同、全周期集成、全方位提升的国土空间提质增效综合改革之路,在实现“项目等空间”到“空间等项目”转变的基础上,进一步推动“项目符合规定”到“规定保障项目”的转变,走出一条超大型城市现代化治理新路子。

《暮色大鹏湾》深圳市大鹏半岛月亮湾。(李玉龙 摄)

1.寻根溯源、化整为零,全面梳理改革“现状图”

郁郁葱葱的广东内伶仃福田国家级自然保护区,如同一块绿宝石,镶嵌在深圳城市中心腹地的版图上。这里也是黑脸琵鹭、猕猴等野生动物的天堂。每年有10万只候鸟不远万里,长途迁徙至此越冬和停歇。2021年3月,深圳首次完成了对广东内伶仃福田国家级自然保护区福田红树林登记单元的自然资源确权登记。按照试点成果,该单元所有权为全民,由深圳市政府代理行使自然资源开发利用、规划和保护等所有者权益。目前,深圳正在总结试点经验,探索制定“重要生态空间自然资源确权登记”的制度性成果。

城市是一个复杂的巨系统,城市空间治理坚持系统观念尤为重要。深圳市规划和自然资源局坚持全周期梳理、系统性重构、整体性推进,创新国土空间提质增效综合改革“三图”工作法,即厘清现状图、谋划重构图、部署作战图,服务保障深圳综合改革试点重大任务。

按照“条块结合、以块为主”的原则,深圳市规划和自然资源局像剥洋葱一样层层剖析,将业务体系拆分为规划、土地、林业、海洋等若干工作板块。在此基础上,板块被拆解为一个个的“零件”。如规划板块分解为城市总体规划、土地利用总体规划、法定图则等各要素,然后用“放大镜”,从不同视角把每个事项、每个要素解剖开、研究透,摸清找准各零件的管理逻辑、工作机理和存在问题。

空间治理千头万绪、错综复杂,分析要素既要“钻进去”,也要“跳出来”,把握好运行关联。深圳市规划和自然资源局从自然资源全链条管理、空间要素资源配置、项目审批服务管理等不同维度,研究各板块、各要素的运行规律、相互联系和存在壁垒,梳理功能交叉、不相匹配等问题。

找准核心症结,深圳市规划和自然资源局分门别类、穿透分析问题,包括规划层面总体规划、法定图则和林业、海洋、城市更新等专项规划等多规并存,审批层面用地、用林、用海等多轨分行,管控层面建设用地、农用地转用、林地等指标分头下达等,综合分析问题的核心症结在于“多”(即多调、多规、多审、多证、多督等),破解的关键在于“合”字(即管理融合、底板重合、流程整合等),推动“多调合一、多规合一、多审合一、多证合一、多督合一”,实现改革后的管理体系更加高效顺畅运行。

早安深圳湾。(李新旺 摄)

2.系统集成、整体组装,科学谋划改革“重构图”

今年2月,自然资源部发布2020年度国家级开发区土地集约利用监测统计,位于深圳的广东福田保税区、深圳高新技术产业园区,在参评的430个国家级开发区中分列第一、二名,土地利用效益走在全国前列。然而,长期以来,深圳高密度开发的空间特质一直是城市发展面临的巨大挑战。

深圳市规划和自然资源局立足实际,将落图定位、总体组装作为谋划系统改革的关键一招,全链条、全要素、全周期对空间管理治理体系进行重构,形成“环环相扣、衔接协同、导向明确、整体成势”的改革“重构图”。

站位“双区驱动”和“双区叠加”发展大局,深刻领会党中央在深圳实施综合改革试点的战略意图,深圳市规划和自然资源局在城市发展和自然资源管理“大系统”中找准国土空间提质增效综合改革的定位和方向,以推动高质量发展为主题,以空间供给侧结构性改革为主线,以空间治理现代化为目标,以创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化。

从整体上闭合链条,深圳市规划和自然资源局将治理体系在整体上重构为涵盖“调查评价、确权登记、空间规划、生态保护、开发利用、审批服务、监测监管”7大环节的闭环,着力打通堵点、消除卡点、补上断点,实现管理链条前后挂钩、无缝衔接,达到统一协同、运行高效、整体优化的效果。

于关键处立柱架梁,深圳市规划和自然资源局以“打牢基础、填补空白、示范引领”为标准,在空间治理体系重构中识别出具有“梁柱”作用的改革举措,谋划了一批战略战役性、创造引领型改革事项,全力推动16项改革举措纳入综合改革实施方案和首批授权清单,搭建起系统重构的“四梁八柱”。

“重构图”如同“改革摩天轮”,推动自然资源要素充分涌流,服务全省、全市中心工作。深圳在开发利用环节谋划了“二三产业混合用地改革”,通过多种用途搭配更好满足新业态需求,大幅提升空间要素配置的精准性、灵活性。让新开发项目和存量用地释放更多空间,《深圳市地下空间开发利用管理办法》作为综合改革试点的首批重大事项之一,通过“地上、地表和地下分别设立建设用地使用权改革”,赋能土地节约集约利用和地下空间科学规范开发,建立全市立体空间综合信息管理系统,强劲支撑“双区”高质量发展。

(福田红树林鱼塘越冬的黑脸琵鹭。吉祥 摄)

3.抓住重点、把握节奏,高效部署改革“作战图”

系统改革需要把握轻重缓急、系统施策。依托改革“重构图”,深圳市规划和自然资源局以实施为导向,制作作战图,明确主攻方向,科学安排时序,以图督战、以图促战。

对照要求细化路径,深圳市规划和自然资源局严格落实市委关于改革事项“四个一”的工作部署,在全面深入调研、紧密对接部省的基础上,对16个改革事项逐一制定了实施方案。其中7项首批授权清单事项,形成了“一改革方案、一操作规范、一场景案例、一风控机制”,明确了各项改革的核心目标、主要思路、实施路径和时序安排,于2021年2月获得自然资源部审查同意。

集中力量率先突破,深圳市规划和自然资源局主动聚焦空间治理中迫切性强、牵引力大的关键环节,以点带面撬动体系重构。首批清单中的“建设项目用地用林用海审批机制改革”,对现行的分头审批流程进行整合再造,实行“统一收文、统一办理、统一出文”,彻底打破业务壁垒,真正做到一套基础底图、一个审批事项、一个办理部门、一个审批结果,最大限度提高建设项目审批效率,预计在2021年12月前出台相关政策并试点实施,为全国自然资源领域统一审批管理提供可复制、可推广的“深圳经验”。

协同联动强化保障,深圳市规划和自然资源局建立“统一指挥、立体协作、分工有序、督促有力”的联合作战体系,完善“领导小组抓总、局领导挂帅、改革办统筹、分板块推进”的全员参与机制,创新“一表一榜一通报”的跟踪实施模式。同时,在纵向上与自然资源部、省自然资源厅紧密沟通、无缝衔接。今年5月,作为全市综合改革领域中深化部市协同的全新探索,市规划和自然资源局与自然资源部咨询研究中心签定战略合作框架协议,建立部市协作新平台。双方将在加强综合改革实施研究、谋划后续综合改革清单、开展改革实施评估等领域开展具体合作,合力推进深圳空间治理领域综合改革取得重大突破。在横向上与市委改革办、市直相关部门信息共享、协同推进,形成了上下联动、左右协同、层层落实的工作新局面。

深圳市规划和自然资源局负责人表示,在自然资源部、广东省自然资源厅的坚定支持下,按照深圳市委市政府的决策部署,涉及规划和自然资源领域的16个综合改革事项将确保有序推进。同时,还将聚焦国家所需、深圳所能,尽力而为、量力而行,拿出更多改革创新举措,对含金量高、牵引性强的重大改革项目,系统谋划、高效推进、攻坚突破,为深圳率先实现社会主义现代化,提供更高品质的国土空间支撑。

全市首家“土地整备”主题记忆馆2021年6月在龙华区开馆。

【读特新闻+】

民生“七有”:有“温度”的城市让幸福感更足

“贯通三大都市走廊,打通湾区中轴新城”,这样一幅蓝图正在龙华区徐徐绘就。6月25日,全市首家“土地整备”主题记忆馆开馆,作为党史教育的生动教材,展现了党旗引领、创新路径、25天完成项目签约的土地整备“深圳纪录”,也描绘了产业之城高质量崛起、民生公共配套促品质提升的幸福底色。

经过40年的高速发展,深圳在全国率先进入以存量土地利用为主的深度城市化阶段,面临着城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战。在探索空间资源利用提质增效的同时,深圳在城市规划、综合改革、机制创新等领域,更加聚焦以人民为中心的“有温度”的城市建设,强化量的保障,注重质的提升,塑造特的魅力,一步一个脚印朝着幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶的目标不断前行,成为民生“七有”幸福标杆。

2021年3月,《深圳经济特区城市更新条例》正式实施,标志着深圳立足改革创新、坚持先行示范,在全国率先完成城市更新立法,通过创设“个别征收+行政诉讼”破解搬迁难困局、 建立预告登记制度和设置搬迁补偿标准等方面的制度创新,为下一阶段城市更新高质量发展保驾护航。

在龙华,围绕“一圈一区三廊”产业发展战略,6块平方公里级更新整备项目全力推进,集中释放超500公顷土地空间,千方百计兑现优质产业项目一定有地可落的承诺,支撑“数字龙华、都市核心”高质量发展。尤为一提的是,新一轮的产业空间更新整备,还一并解决交通、医疗、教育等民生配套,优化完善基础设施建设,提高城市品质活力。

聚焦“以人民为中心”,深圳在新一轮城市开发建设中围绕“增总量、调结构、优布局、提品质”,以实施为导向,从规划、标准、空间、实施等全链条上综合施策,加大住房、教育、医疗、交通等民生重点领域的保障力度,让高质量发展的红利更加为民惠民利民。

开展大规模住房建设计划,深圳至2035年将新建各类住房200万套以上;优化供应结构,人才住房、安居型商品房、公共租赁住房等公共住房比例不低于新增住房总数的60%;引导新建住房在轨道交通站点集中布局,在都市核心区内增加小户型和租赁性住房供给,在跨界地区探索共建共管住房城际合作模式;通过综合整治,将城中村优化改造为现代化城市社区等。

全面保障教育、医疗等12类民生设施项目落地,深圳将优化调整用地结构和建筑功能结构,加快实施民生设施用地整备专项行动,提升城市更新公配的建设比例和标准,积极探索与大湾区周边城市共建共享教育、医疗等公配设施。至2035年,建设幼儿园学位数不少于76万座、义务教育学位数不少于228万座、高中教育学位数不少于60.8万座,首次规划在全市新建和有条件的已建幼儿园、办公场所中配建3岁以下托幼班;医疗卫生机构床位数不少于15万张,社康中心标准面积增加到1400平方米,社区公共服务设施15分钟步行覆盖率达90%,构建起“全年龄段友好的15分钟社区生活圈”。

大沙河泛舟(钟焯君 摄)。

生态宜居:“山海连城”绘就城市美丽画卷

酷炫、智慧、绿色、宜业、宜居,一座面积达200万平方米的“互联网+”未来科技城,日前在宝安大铲湾正式动工,引发关注。

这里,是腾讯全球总部,也是深圳以土地整备推动国土空间提质增效,带产业项目挂牌出让供地,促进重大项目落地和产业升级的成功范例。同时,该项目也将多样化的土地利用类型一体化开发,均衡配置产业、商业、宿舍、酒店、会议中心等,兼具海绵城市、滨海红树林、城市公园等多重生态空间,为深圳践行生态文明和绿色发展理念提供样本。

近年来,深圳对城市重点片区的规划建设,不仅强调保障产业,也注重生态宜居。无论是光明科学城“一心两区、绿环萦绕”的总体空间布局和“一环四廊”的生态骨架,还是深圳湾超级总部基地“一心双核、十字生境”打造连接山海的中央绿轴生态系统,山、水、林、田、湖、草等全域全自然要素的统筹保护利用,与文化底蕴、历史建筑、科研产业等融合渗透,形成人与自然和谐共生的美丽画卷。

从陆域走向陆海全域,从建设空间扩展到非建设空间,从宜居宜业到生态文明,在高密度城市土地开发管理方面,深圳始终坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。

西丽水库南山乌石岗采石坑生态修复、平湖凤凰山国家矿山公园生态修复、梧桐山森林质量精准提升、茅洲河流域治理修复、大沙河生态长廊建设、深圳湾红树林及滩涂湿地整体保护修复、大鹏西涌沙滩整治修复、大鹏排牙山-七娘山生态廊桥建设等,一次次的惊艳“蝶变”,让城市融入大自然,取得了经济效益、社会效益和生态环境效益的“三赢”效果。

面向2035,新版国土空间总体规划提出,深圳将创新高度城市化地区自然资源保护与利用模式,逐步构建陆海一体、蓝绿交融、和谐美丽、安全高效的国土空间开发保护新格局。其中包括实施“山海连城”计划,推进森林入城、湿地融城和碧水串城等。

深圳凭海而生,因海而兴,2030平方公里海域和260.5公里海岸线,为海洋经济发展提供了优质基底,也为1500多种海洋生物提供了栖息之所。“十四五”期间,深圳将继续开展滨海红树林、珊瑚礁等典型海洋生态系统保护和修复,提升海洋灾害防护能力的同时,构筑“城、河、海、生物”和谐共生的“美丽湾区”。

五大亮点呈现深圳2035美好愿景

第31个全国土地日到来之际,《深圳市国土空间总体规划(2020-2035年)》(草案)在深圳市当代艺术与城市规划馆和深圳10个区(新区)开启公示文件线下展示,向公众征询意见。

新版国土空间总体规划,较以往更加突显五大亮点,呈现了至2035建成“创新创业创意之都 和美宜居幸福家园”的美好愿景。

——更加突出生态优先和绿色发展理念。

——更加强调空间资源利用的提质增效。

——更加注重全球视野下的区域协同发展。

——更加聚焦以人民为中心的“有温度”的城市建设。

——更加注重提升城市治理现代化的水平。

(原标题《国土空间提质增效,综合改革整体推进:  深圳加快推动城市治理体系和治理能力现代化》)

(作者:深圳特区报记者 秦绮蔚 通讯员 艾衍慧 田炜 李大鹏)

编辑 张克 审读 吴剑林 审核 郑蔚珩 李林夕

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