十九届四中全会围绕国家治理体系与治理能力的现代化作出了新时代的论述和谋划，蕴含着非常丰富的关于基层治理的重要精神。

理解十九届四中全会关于基层治理的精神，必须融入历史的、比较的视野，对中国治理现代化和中国特色社会主义道路的探索进行梳理和反思。基层治理的现代化道路探索，其核心是围绕国家与社会的关系：是社会自治、与国家相对抗衡？还是以国家为主导对社会进行单向管治？还是国家与社会的既分工又合作？如果是合作，二者到底要发挥多大的作用，又如何互动？

改革开放后，中国借鉴西方社会治理理论与实践，围绕减少行政化、加强社会自治等进行了一系列探索，尝试建立多中心的治理格局。然而，其实践成效却远未达到预期，基层治理仍然呈现“单中心、弱治理”的格局。可见，基层治理寄望社会内生性力量的自发成长或是依靠政府单方推进并不现实，中国共产党成为基层治理改革的重要变量。与此同时，党的建设在基层社会治理也出现了“悬浮化”问题，如何将基层党建有效嵌入社会治理，防止中国共产党脱离人民群众的倾向，也是新时代基层治理的重要课题。

正是在这个意义上，十八大以来党中央高度重视党建对基层治理的引领功能。习近平总书记指出， 要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的红线。十九届四中全会报告中，政党制度、政治与行政、社会治理等一系列制度有机整合在基层治理中。因此，近年来的基层治理实践也聚焦在党建引领上，具有以下特征。

一是强化基层党建，提升基层党组织的引领能力。在政治上，强化党员先锋模范作用和以人民为中心理念对基层治理的价值引领；在组织上，基层党委的领导职能被强化，推进社区党组织书记、社区工作站、居委会主任“一肩挑”，打造“一核多元”中的强核；在平台上，以区域化统筹设置基层党组织、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地；在保障上，增加基层党建的人、财、物的投入。最终，推动基层党建的价值引领能力、资源整合能力、群众动员能力和服务响应能力。

二是以党建引领打造“强政府”，通过党建引领的高位统筹，打破权力的固有格局和行政化的固有惯性，改革条条关系、条块关系，推动流程再造与治理重心下移。

三是以党建引领培育“强社会”，推动居民自治和社会参与。对小区业委会、物业服务企业、城中村治理主体以及社会组织等社会主体，主要通过强化基层组织嵌入，使党员干部发挥引领作用，从而推动业委会的培育、物业服务企业的监管，推动股份公司内部治理的规范化及其社区的共建共治共享，推动社会组织的发展以及资源整合和造血能力提升。

新时代中国基层治理制度，既非传统意义的党建党务工作，更不是西方“社会中心主义”所讨论的自主自治，而是一种国家+政党主导的治理模式，其实质是将基层党建有效嵌入基层治理，将其独特的政治优势和组织优势转化为社会治理的优势，最终在国家-政党-社会的三元治理框架下推进基层治理现代化和党的执政能力提升。

（作者系中共深圳市委党校公共管理学教研部副教授） 

编辑 赵偲容