《土地管理法》修正案回应时代诉求

废除原《土地管理法》第43条是本次修法的重点和亮点。（资料图片）

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议通过了《土地管理法》修正案，从立法上实现了多重突破，为中国的乡村振兴和农村土地功能的世纪转型提供了新动能。

《土地管理法》修正案回应了这一时代诉求。

一、从“他者”回归“自我”

毋庸讳言，相当长时期内，因为城乡二元分割、土地双轨制的历史存在，中国农民属于被疏离的“他者”，其角色、身份带有浓厚的强制赋予色彩。

改革开放以来，特别是十八届三中全会以来，农民的土地权利逐步落实、活化，成为一种财产性权利而非保障性工具，农民有了极大的自由空间，能够对自我的角色和身份进行再认知和再转换。

本次修法对农地征收的修改为农民自我角色转换打开了通道。最重要的变化有两方面：一是通过列举式立法界定了征收的范围，农民作为农业经营主体可以对农地经营享有较为科学而理性的行为预期。

本次修正案第45条首次明确界定“公共利益”。对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作出了相应规定：因军事、外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的，可以依法实施征收。看似赋权，实则更多的是对公权力的限制。对征收范围的界定从逻辑和价值两个层面牵引出另一个前提就是：非属上列情形，不得对农民土地进行征收，只能通过契约，参酌地区价格进行市场化流通。

二是，即便土地被征收，农民作为土地权利的实际行使者亦可依法就权利灭失而获得充分有效的生存、发展保障。

修正案第48条秉承“原有生活水平不降低，长远生计有保障”原则，一改此前土地补偿费和安置补助费的土地年产值倍数标准，代之以区片综合地价标准，同时新增两项最重要的费用：住宅补偿费和社会保障费，农民得以以市场交易价位获得最高补偿。通过土地征收补偿，不仅获得土地权利的补偿，还消除了未来职业转换、城镇居住、治病养老所面临的种种忧患。要么通过土地权利的行使，成为土地的主人，成为农业经营者；要么一次性实现土地权利，获取土地利益后融入城市，成为产业工人，实现身份和职业双重转换。

上述举措，一方面避免了此前“三无”农民悲剧的再现，也避开了柏拉图式的简单理想主义社会的美好“陷阱”——进入城市成为“贫困的市民”；更可以避开板块化社会管理，打破社会僵局，实现从“他者”到“自我”的转换，让农民成为自己的主人。

二、从“社区区隔”迈向“开放社会”

废除原《土地管理法》第43条是本次修法的重点和亮点。

原户籍管理和第43条构筑了城乡二元分割壁垒和土地双轨制，对农民和农地实行双重“区隔”：农民并非一种自由选择的职业，而是一种转移劳动力、减轻城市压力的治理手段；土地的经济功能萎缩，政治、社会功能凸显，有限的土地权利原则上仅能在农民所处的集体经济组织内流动。

农民的身份固化与土地权利的内部流动引致了农村成为“区隔社区”，无力改变自我身份，最终成为“内部人”，广袤乡村自然也就成为“熟人社会”。

户籍改革解决了第一个问题，此次修法相对圆满地解决了第二个问题。其最大的亮点和特色就是允准集体经营性建设用地直接入市，一举矫正了政府垄断土地一级市场的历史积弊，不仅有利于农民通过市场配置资源，最大化、最优化实现土地权益，还可以有效平衡土地价格，击破房地产泡沫，为低收入阶层提供便利、低廉、安全的居住条件。

长期以来，原《土地管理法》第43条备受诟病。按照此条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。与此相适应，第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。这两条规定无疑全盘实现了国家对土地一级市场的垄断，引发了土地财政，还限缩了集体、农民对土地增值利益的分享权。

原第43条和第63条在法权上最大的风险还在于：从逻辑和价值两方面否定了集体土地所有权的权能实现，《宪法》《物权法》所确定的集体土地所有权成为一种空虚的权利。

集体土地所有权主体虚位不仅导致自身权利可能失去有效的法律保护，还间接引致农民土地使用权并非遵循土地效益原则进行市场化配置，而是受到政策性导向、乡村社会关系、文化观念等非市场化因素影响，从而导致集体土地所有权与农民土地使用权均具有不确定性，诱发农村土地产权被反复界定的风险。有学者认为，此前大量的农村土地纠纷无一例外地都源自于土地权利与利益关系不明确，土地使用权之界定并非建立于稳定的法律制度层面，而是随政治权力或利益集团的参与而发生变化，产权归属表现为极大的弹性。有学者甚至使用“象征地权”概念，诠释“地权可能通过政治权力的强迫或者社会观念的改变而改变”，最终导致集体土地产权的人格化与更高层次的不确定性。

本次修法明确集体建设用地入市的条件和程序。规定农村集体建设用地在符合规划（必须是工业或者商业等经营性用途）、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用。集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。

可以说，本次修法允准集体经营性建设用地直接入市，实则是国家立法对民意的尊重，也是对土地利益分配格局的重大调整。其优势效应表现为，不仅仅打破了土地一级市场的断格局，也实现了农民、集体土地利益的良性增长，更大的两个贡献还在于：一是打破城乡二元区隔，实现了建设用地资源的市场化配置，城乡一体化发展，和谐共荣有了可靠的物理空间和市场渠道；二是有效实现了人口资源及各类社会资源的城乡市场化双向流动，冲破计划经济时代的身份约束和阶层固化，实现乡村社会从社区区隔步入开放社会。

三、从“民本”趋近“民主”

严格意义上说，“民本”是一种儒家仁政的道义关怀和政治策略；“民主”则是民众自觉地依法自我管理。

马克斯·韦伯将社会治理中权威统治的合法性来源区分为三种模式：传统力量、卡里斯马、法理型。传统中国乡村社会，无论是“斯科特模式”中弱者的武器，还是“裴宜理模式”中的生存动机与策略选择，乡村治理赖以推行的动力一般都来自于家族力量和区域性权威，农民寻求最多的并非是政治权力，而是与生存、发展息息相关的经济利益。

但到了二十一世纪的中国乡村，更多的应当是依靠共同的法律进行内部治理，实现地方秩序稳定、社会发展，这就必须要求农民阶层的积极参与。

本次修法集中赋予了农民对公共事务的话语权。

就自我管理层面而论，本次修法完善了土地征收程序，将原来的批后公告改为批前公告，赋予了被征地农民全过程、多方位的参与权、监督权和话语权。

就社会治理层面而论，本次修法还能有效实现从传统的族群、社群的内部化管理走向公开化、法制化的社会治理。土地权利的商品化甚至自身作为劳动力的商品化极大程度消解了传统社群的内部控制力，让更多的成员脱离内部规则控制，融入社会，融入城市。即便在农村内部，集体经营性建设用地入市也打开了通往市场的通道，资本下乡必然驱动新的组织体及其内部治理趋向于社会化、公司化，最终有效推动“陌生人社会”的法制治理模式。

但最重要的原因还在于，农民之所以不愿意或者不敢走出“熟人社会”，还是受限于财产支撑和职业选择，对未来的生存和发展缺乏足够的自信。

根据此次修法，宅基地已然转化为一种财产性权利，农民是否愿意实现该种权利，纯属农户家庭民主决策。民主化最大的推力在集体建设用地领域。只要符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意，即可通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，使用人还可通过转让、互换、抵押等方式进行再次转让。此点事渉农民最基本利益，法律赋予其知情权、表决权、监督权，无疑会使农民积极、主动成为民主决策的参与者，成为乡村的主人，最终成为国家的主人。

（作者系广州大学法学院教授、不动产研究院研究员）

编辑 高原