洪某欣因办理随迁入户深圳，向大鹏新区南澳办事处申请出具计划生育证明。岂料，办事处告知洪某欣，其父存在超生行为，且未接受计生部门处理，因此认拒绝为洪某欣出具证明。洪某欣不服，遂诉至龙岗区人民法院。

  一审法院判决深圳市大鹏新区南澳办事处败诉，办事处不服判决提出上诉，深圳市中级人民法院二审驳回上诉，维持原判。

【当事人基本情况】

上诉人（原审被告）：深圳市大鹏新区南澳办事处

被上诉人（原审原告）：洪某欣（2007年5月12日出生）

原审第三人：洪某桥 

【人物关系】

【基本案情】

●2007年5月12日

洪某欣出生，其父亲为洪某桥，母亲为黄某婵。

另查，洪某欣作为家庭子女状况的政策属性为“政策内”。

●2009年11月4日

洪某桥另与谢某洪生育一子洪某辉

洪某辉作为家庭子女的政策属性为“政策外”。

深圳市大鹏新区南澳办事处未就第三人洪某桥存在生育洪某辉的行为作出认定并向其作出征收社会抚养费的处理决定。 

●2014年4月13日

洪某欣因办理随迁入户而向深圳市大鹏新区南澳办事处提交关于出具计划生育证明的申请书。

●2014年10月31日

深圳市大鹏新区南澳办事处人口与计划生育办公室作出《告知书》告知洪某欣：

△因其父亲洪某桥存在超生行为，并未接受其户籍地的计生部门处理，故洪某欣不符合出具计生证明的条件，不予办理计划生育证明。

△相关依据：《深圳经济特区人口与计划生育条例》第二十四条相关规定

注：第二十四条 违反生育政策规定生育的，主管部门应当核查其户籍地出具的社会抚养费征收决定书和票据。违反计划生育规定拒绝接受处理的，不予办理有关计划生育证明。

【本案争议焦点】

本案的争议焦点是：洪某欣是否符合办理计划生育证明的条件，深圳市大鹏新区南澳办事处的行为是否属于不履行计划生育法定职责。

【一审判决】

△撤销深圳市大鹏新区南澳办事处于2014年10月31日对洪某欣作出的《告知书》中的不予办理计划生育证明行为；

△深圳市大鹏新区南澳办事处重新对洪某欣办理《深圳市计划生育证明》的申请进行处理。

深圳市大鹏新区南澳办事处不服判决结果，提起上诉。

【二审判决】

驳回上诉，维持原判。

【判决依据】

  一审法院认为，深圳市大鹏新区南澳办事处具有查处违反计划生育行为的法定职权，但深圳市大鹏新区南澳办事处并未直接对其认为有违法生育行为的行政管理相对人作出超生认定及征收社会抚养费决定的行政行为，而仅在《告知书》中称核实洪某桥有超生行为，并以上述理由告知洪某欣不符合开具计生证明的条件。深圳市大鹏新区南澳办事处作出被诉行为的证据不足，事实不清。

●洪某欣属于“政策内”出生，无违反计生行为且需接受处理，不属于条例所列情形。

  本案中，深圳市大鹏新区南澳办事处作出被诉行政行为的依据是《深圳经济特区人口与计划生育条例》第二十四条“违反生育政策规定生育的，主管部门应当核查其户籍地出具的社会抚养费征收决定书和票据。违反计划生育规定拒绝接受处理的，不予办理有关计划生育证明”，从其具体内容来看，该条文所指向对象即适用主体应是违反计划生育行为人或者是“政策外”出生之人，而本案洪某欣本人属于“政策内”出生，并无违反计划生育行为且需要接受处理，应不属本条所列的情形。

  深圳市大鹏新区南澳办事处据此而对洪某欣本人不予出具计划生育证明，是对该条规定的扩充解释执法，该扩充解释执法没有明确的法律依据。

●父亲与他人政策外再生育，与洪某欣办理计生证明无直接因果关系。

  同理，深圳市大鹏新区南澳办事处提交的《深圳市计划生育证明管理规定》，系深圳市卫生和人口计划生育委员会发布的在全市范围内适用的用于计划生育证明管理的规范性文件，该文件已对计划生育证明的适用范围、申请材料、出具程序等作出相关规定，洪某欣作为办理随迁入户的登记人员，需要办理《深圳市计划生育证明》而因此应向深圳市大鹏新区南澳办事处提出申请；洪某欣因系“政策内”出生人员，不属于该规定第二条第（二）项第3小项中“政策外生育的，提供按夫妻双方户籍地社会抚养费征收标准征收完毕的社会抚养费征收票据等相关材料”的情形；即使洪某欣父亲有政策外生育行为，但其并不是《深圳市计划生育证明》的申请人，其另与他人存在政策外生育与洪某欣申请办理《深圳市计划生育证明》也没有法律上明确的直接因果关系，该规定也并没有明确要求洪某欣作为申请人须提交被投靠方即洪某欣父亲的计划生育证明等材料。

●计划生育证明体现的应是洪某欣本人作为子女与父母的单一关联性问题。

  本案洪某欣是基于随父迁入户的需要而申请取得计划生育证明，深圳市大鹏新区南澳办事处应围绕洪某欣本人是否符合计划生育、是“政策内”还是“政策外”、如属“政策外”是否已按规定接受了处理等情况而作出是否向洪某欣出具《深圳市计划生育证明》的决定。该证明体现的应是洪某欣本人作为子女与父母的单一关联性问题，即使该证明需要全面反映出父、母的生育情况及其他子女的出生政策属性情况，也仅作如实记载，而不是该证明所要解决或涉及的事项。 

【案件结论】

深圳市大鹏新区南澳办事处作出对洪某欣不予出具计划生育证明的行为不符合法律、法规规定。孩子自出生伊始即是独立于父母之外的权利个体，其依法享有的合法权利理应受到保护，不能因父母的其他违法行为导致其合法权利受到限制。

  本案中，深圳市大鹏新区南澳办事处因洪某欣父亲有超生行为而对洪某欣不予出具计划生育证明的行为，是一种现实执法的捆绑式行为，该做法并没有明确的法律依据，固然一定程度上便利了行政执法，有利于达到部分执法目的，却对洪某欣依法主张合法权利造成了妨碍和限制，明显不当。

  本案中，针对第三人的“政策外”生育，如经查实属违法超生行为，深圳市大鹏新区南澳办事处可依法启动针对其个人的执法程序，而非延及与其违法生育行为没有关系的其他人，造成他人合法权益减损。另外，洪某欣作为一名八岁的孩子，如其在起诉状中陈述其抚养权已经法院调解归于第三人的情况属实，却因无法办理计划生育证明而不能启动随父迁入户，可预见会造成现实生活中诸多不便，不利于未成年人的身心健康成长，深圳市大鹏新区南澳办事处在此案的行政执法中亦应予以考量。 

【专家点评】

点评专家：于秀峰 深圳市人大代表、北京德恒（深圳）律师事务所主任

●本案是我国计划生育政策面临调整的一个缩影，具有一定社会历史意义。

  计划生育在30多年前被确立为我国基本国策并写入宪法，并在全国范围内予以严格的贯彻和执行，有效控制了我国人口的增长规模，确保了人口发展与社会经济发展的相适应。但随着社会经济的发展和公民法律意识的提高，多年来计划生育政策的现实合理性及其执行方式备受社会诟病，引起了党中央决策层的高度关注。最终党中央、国务院回应社会关切，决定调整计划生育政策。2015年12月全国人大常委会表决通过人口与计划生育法修正案，于2016年1月1日起全面实行二孩政策。

  本案裁判虽是计划生育政策调整之前作出，但本案是受到计划生育政策影响的公民对计划生育政策实施机关提起的行政诉讼，集中体现了受到影响的公民对于计划生育政策现实执行方式的质疑和不满，是计划生育政策面临调整的缩影，具有深刻的社会历史意义。

●本案是人民法院致力于公民权利的保护和救济、实现社会公平和正义的重要体现。

  本案法院结合个案实际，在深刻体察洪某欣个人合法权利和生活境遇的基础上，根据本案事实和法律规定作出撤销计生主管部门违法行为的生效裁判，不但符合法律规定精神，还充满了深深的人文关怀，充分彰显了人民法院作为独立的司法机关的首要价值追求——致力于对合法权益受到不法侵害的公民、法人和其他组织予以全面保护和有效救济，实现社会的公平和正义，而不管侵害者具有何种身份、地位和社会影响。拥有如此情怀的司法裁判者，法治中国未来可期！

●本案是司法机关敢于向捆绑式执法说不、勇于监督行政机关依法行政的典型案例。

  捆绑式执法是现实执法实践中执法机关为了执法便利将分属于不同法律法规调整领域的法律关系和法律行为人为混杂、互为条件的执法模式，其只关注执法效果，不关注行政相对人的人格尊严和合法权利，是封建社会连坐制度和官本位意识在现代社会的遗留。在计划生育政策贯彻过程中，将计划生育与出生入户、升学、就业等挂钩，实施捆绑式执法的方式较为普遍，以至于包括行政执法人员在内的社会公众都视为理所当然。随着公民法律意识的提升，人们开始意识到这种执法方式的违法性。

  本案裁判首次正面直击执法实践中普遍流行的捆绑式执法，并对其作出否定性评价，具有司法里程碑意义。它代表着人民法院已经敢于并正在履行其对于行政职权行使行为的监督职责，被赋予法治国家中坚力量的司法机关正在展示其对于法治国家构建的积极作用！

 编辑 Lisa