百年前英国划分央地支出责任的尝试

他们认为，城市土地价值天生就是一种特别适合承担“受益性”地方支出相关的特定负担的财产形式，土地价值税收应该交给地方政府。

英国地方政府制度的发展比较缓慢。十九世纪早期第一次议会改革之前，英国地方政府仍然沿用中世纪的区域划分和管理系统。地方政府和下属区划中，最重要的是教区，它实际上是教会组织，后来扩充权限也监管非宗教事务，尤其承担济贫职责。教区之外，基层区划还有庄园。郡作为高级地方行政区划，由来已久。除此之外，自治市镇也有市镇机构，设有市长和议会，类似于教区委员会。这种多样化而不统一的地方当局，行使管理地方的一些职责，拥有较高自治权，中央政府一般并不干涉。

随着工业化城镇化的发展，公共健康、道路修建、污水处理、教育、警察、供水供电和煤气等一系列问题和需求都出现了。这些新出现的问题由谁来解决，尤其由谁来出钱解决，就成为大问题。

十九世纪，通过一系列法案，中央政府建立了一些机构，承担了一些责任，介入到地方事务之中。如为了解决大城市的供水和卫生问题，1847年中央政府建立济贫部，由一名大臣负责全国的济贫和卫生事务；1848年议会通过《公共卫生法》，要求各地改善卫生条件，地方政府的卫生管理职能随之加强；1856年，政府授权各郡组建警察队伍；1870 年，颁布《教育法》，将原由教会和民间经管的教育事务移交地方政府；1871年，迪斯雷利政府将济贫部又改建为地方事务部，监督除警察、教育、供水和交通管理之外所有重要的地方事务。19世纪80年代后，英国地方政府改革进入新阶段，全国统一的地方管理体制建立起来。1888年《地方政府法》，在英格兰和威尔士建立了62个郡，1894年《地方政府法》，又简化地方机构，形成三级地方管理体制。

虽然地方管理体制建立了起来，但是地方政府的财权机制却没有相应完善。地方税收、地方债务、中央对地方的补助或者说转移支付，都一直没有理顺，中央和地方的事权与支出责任的划分一直处于多方不断的博弈之中。英国财政部有识之士曾致力于清晰地界定中央与地方服务和税收的边界，以求解决问题。

1898年，财政部前常务秘书雷金纳德?韦尔比提议将“国家”服务转由中央税负担和管理。1901年，皇家地方税收委员会中的财政部代表发展和修正了韦尔比的观点，汉密尔顿和乔治?莫里建议把支出分为两类，第一类，是为一些“具有法律义务的”服务如救济穷人、照顾精神病患者以及提供学校等筹资，这是中央政府的职责，支出应由中央政府承担。第二类，是为一些纯粹地方承担的服务筹资，地方纳税人从这些服务中受益，因此应该按受益比例由受益的纳税人出资。

这种划分貌似非常合理，厘清了中央和地方的支出责任。但实际操作却引发了难题。如果“具有法律义务的”服务应该由中央政府承担，那么中央税收应该采取间接税形式，还是采取更加累进的所得税形式呢？如何定义“受益”呢？地主们从更高的土地价格中获得非劳动性的增值受益，那么，“受益性”的地方税收应该主要由地主承担吗？皇家委员会的保守党主席贝尔福伯利勋爵也承认，“很多人认为，城市土地所有者已经占了很大便宜，因此让他们出点血是公平的。”汉密尔顿和莫里认同贝尔福伯利勋爵的意见，建议区别对待永久性财产和消耗性财产的应税价值，要求对土地征收更高的税，因为土地价值会随着公共改善支出的增加而提高。他们认为，城市土地价值天生就是一种特别适合承担“受益性”地方支出相关的特定负担的财产形式，土地价值税收应该交给地方政府，因为首先是地方政府的努力创造了更高的土地价值，相比较而言，土地上的建筑物是消耗性的和易损害的，需要持续不断地进行修缮和翻新。

一些激进的自由党人将汉密尔顿和莫里的建议又向前推进一步。他们希望占有社区共同创造的“非劳动性增值收益”，因为这样可以降低积极进取的工业家或建筑商的税收负担。这成为劳合?乔治1909年预算攻击地主的核心说辞。他在预算中建议，对土地资本征收每镑一便士的税，对土地价值增值收益在其出售时征收20%的税。1913年，他又建议根据不同的土地等级征收土地税。自由党的土地运动旨在使生产性的工人和实业家共同对抗寄生虫式的地主，但这一说辞疏远了多数财产所有者。保守党则建立另外一套说辞，让拥有财产的地主和实业家联合起来共同应对来自无产者的威胁。最终保守党获得了较多的支持。在这样多方博弈中，把地主作为地方服务主要受益者，因而要求向地主征收更高税收，作为地方税来源的打算，没有获得成功。

1911年，改革中央和地方政府财政关系这一极为复杂的技术性任务被交给了一个部门委员会，中央政府高级会计官员，总审计长约翰?奥肯担任委员会主席，1914年的一份报告中，奥肯反对清晰划分“具有法律义务的服务”和“受益性的服务”，认为这种划分毫无意义。划分中央和地方财政关系的尝试也搁置了。

（作者系财税学者）

编辑 高原