如何实现乡村振兴的可持续性｜独思录 x 郑永年

最近一段时间以来，笔者跑了一些地方，专门对乡村振兴问题进行了针对性的调研。至少自从精准扶贫运动以来，农村面貌发生很大的变化，阻止了此前农村出现的衰败现象。乡村振兴则更进一步为农村输入了新的发展动能。不过，无论从哪一个角度来说，乡村振兴的可持续性依然面临很多问题和挑战，依然需要通过各方面的努力来加以克服和应对。

对决策者来说，在一个层面上，乡村振兴的确是一个项目，旨在解决城乡发展不均衡，阻止一些农村衰败的趋势。但就我自己的理解，乡村振兴绝对不仅仅是这样一个经济项目。这些与经济发展相关的迫切问题的确需要解决，但农村问题远远超越经济问题，而且包括了涉及到体制机制的治理问题和乡村农耕文化的延续性和现代化等多方面的综合性问题。

城乡发展的不均衡和一些乡村的衰落现象并不难理解。很多因素导致了这些现象的产生和发展，这里既有经济方面的因素，也是体制机制方面的因素。

应当明确的是，中国数千年来并没有户口制度，这一制度是建国之后特殊的产物，是为了应付当时所面临的国家主导的工业化问题。这一体制通过把农民限制在农村生活，农村为国家的工业化建设提供了原始的资本积累。这一制度对国家的重要性不言而喻，但其不合理性早就体现出来。社会上对户口制度改革的呼声也早就出现，近年来有关部门也一直在推动这方面的改革。但经验地看，一旦建立起来，这一制度已经孵化出庞大的既得利益，彻底的改革难以推行。早期，城市居民可说是既得利益，因为如果大批农村人口涌入城市，必然会影响城市居民方方面面的生活。但现在农民本身成为了既得利益者，因为农村土地值钱了，农民并不想放弃农民户口。一个简单的例子是大学生。在改革开放后的很多年里，农民子弟考大学的其中一个因素就是要取得城市户口，但现在即使农民子弟考上大学，也不愿意放弃农村户口。同时，因为土地制度的限制，农民也不让已经成为城市居民的人口变成农民。不管如何，户口制度迄今也取消不了，尽管其重要性早不如从前，甚至可以说，这一制度已经失去了实质性的意义。

随着城市化进程，农民进城具有必然性。至少有三个主要因素。第一，城市化需要新的人口，而城市本身不能提供足够的人口，早期是受计划生育制度的影响，后来受“少子化”的趋势的影响。因此，大部分新增城市人口只能来自农村。第二，城市化需要大量的产业工人，包括建筑业工人和服务业人口，这部分人口的大多数也来自农村。第三，国家的优质资源大都在城市，尤其是一线城市，这决定了农村人口向城市流入的大趋势。很多年来，农民致富了，就到城市买房，把小孩送到城市读书。实际上，除了政府对农村的投入之外，农村成为要素净流出方。如果说改革开放前，国家第一波工业化是通过上述户口制度而把农村要素导入城市的话，那么改革开放以来的第二波工业化则是通过市场机制把农村要素导入城市的。农村要素的流出显然不利于农村本身的发展。

在改革开放之后的很长一段时间里，有关方面对农村问题的认知出现问题，而且重视也不够。很长一段时间里，很多人认为农村会随着城市化的进程而消逝，变得不重要。因此，没有把农村问题提高到政策议程上来。农村问题积累起来，越来越甚，但除了“救火式”的应对之外，没有切实有力的政策。经验地看，随着城市化，人口集中在城市，农村的经济重要性会下降，但农村不仅不会消失，而且其社会重要性反而会增加。就国家整体而言，即使城市化到了发达国家的水平，那么也依然会相当一部分人口生活在农村。并且在高度城市化的社会，农村只是一个居住概念，而非从前的身份概念。尽管这种认知到了精准扶贫阶段已经得到彻底的纠正，但此前积累下来的问题并不容易得到解决。

由此来看，解决农村问题至少可以分为两层，一是解决一些眼前必须解决的紧迫问题，二是中长期乡村建设问题。精准扶贫属于第一类问题，因为这一政策就是要解决城乡之间日益增加的不平等和分化问题。这是保底思维。就社会稳定来说，只要农村是稳定的，国家总体上会是稳定的。并且，一旦城市出现了问题，那么农村便是个基础。正因为考虑到这一点，土地制度的改革变得很困难。即使对宅基地的管理近来也变得越来越严格，因为在有关部门看来，一旦土地这一农村最重要的要素流动起来，农村稳定的基础就会变得脆弱。

但就乡村振兴而言，决策者的考量远非这些。乡村振兴是中长期考量，核心是如何承继数千年以来的农耕文明并使之现代化。今天的中国，工业和城市文明面临困惑。物质层面的工业文明已经确立起来，但精神层面的工业文明依然单薄，甚至面临深刻的危机，表现为价值观的混乱，甚至缺失。在这样的情况下，诉诸于农耕文明不失为一种有效的手段。农耕文明绵延数千年，深深地嵌入在人们的各种行为规范中，甚至已经成为人们的文化血液。尽管近代以来，农耕文明遭受多次冲击，但随着物质生活的进步，人们在价值观上反而转向农耕文明。但是，这不是对农耕文明的简单回归，而是农耕文明的再创造和现代化。经验地看，儒家价值体系是东亚农耕文明的核心，但从东亚各个社会的转型来看，儒家价值体系和现代工业文明并没有发生根本的冲突。儒家价值体系本身是可以现代化的，并且能够和各种生活生态并存。

简单地说，无论从哪个角度看，乡村振兴的意义是不言而喻的。今天，乡村振兴表现为不同的模式。从政府和社会的关系来看，至少分为三种类型。

在这种类型中，大部分政府官员把乡村振兴当作项目来做。因为政府官员有当作政绩工程的驱动力，很多地方非常重视乡村振兴项目。这里也不乏具有大格局的决策。逻辑地说，“政绩工程”并非完全是一个负面的概念，因为它都构成一种动力机制。如果没有任何动力机制，那么乡村振兴会变得极其困难。

但一些地方所采用的方法则是可以讨论的。在经过了精准扶贫阶段，政府的财力已经大不如以前。近年来，作为地方财政收入主要来源的房地产发展出现问题，近年来的外贸也因为地缘政治的变动出现了问题。因此各地需要动员企业来参与，无论是国有企业还是民营企业。

这一类型的项目上马快，进展也快，但可持续性是有问题的。在一些地方出现人（地方主政官员）在工程在，人一走工程也停下来，甚至成为烂尾工程的现象。因为任期制度，地方官员很难长期在一个地方主政，官员的频繁流动影响乡村振兴工程。此外，“市长经济”的原理也发生在乡村振兴领域，每一任“市长”都要搞自己的工程，“市长”一换，现存工程就要受到深刻的影响。如果发生这种情况，那么参与工程的资本也难以为继。一些参与进去的民营资本往往面临巨大的困难。例如，上任领导答应的，现存领导不承认，也不继续兑现前任领导的许诺。也有很多民营企业是被迫参与，因为如果不参与，就会和地方官员的关系闹僵，有可能导致相当严重的后果。在这种情况下，很难说是自愿的“参与”，对民营企业来说，就是交一份份子钱罢了。

这里既有国有企业，也有民营企业。如果是国有企业主导，那么便和第一类趋同，因为和政府官员一样，国有企业官员也倾向于把乡村振兴作为政绩工程来做。但即使是民营企业主导的，也首先必须得到当地政府的同意和支持，这个是前提，否则没有其它任何可能性。但这里也经常出现很多问题，至少包括：

但如果盈利很少，只能维持在生存的水平，那么发展成为问题。也有很多资本过于主导的情形，如果资本光顾自己，当地老百姓获利很少，那么企业也很难生存。现在的农村也早已经形成了各种既得利益了。尽管土地理论上集体所有，但在土地所有制的实际运作层面，在一些地方往往蜕变成为强人土地所有制。老百姓和政府之间、老百姓和资本之间的信任度不高，甚至不存在。

不管在什么地方，这种模式比较容易成功，并且可以持续。在这种模式下，对政府做什么和企业做什么的问题回答得好，并且两者之间合作，形成合力。一般地看，政府负责提供地方公共品，例如基础设施建设，包括公路桥梁（尤其是打通不同区域的关联点）、水电管道系统、环保、农田水利等，而企业则聚焦本身的业务建设和管理。地方官员的思维格局和领导水平是这个类型成功的关键，因为实际上这种类型是否能够产生还是取决于地方领导的政策意向。地方领导如果能够从长远考虑，放水养鱼，培养本地税基，那么就会主动为企业搭建平台，而让企业本身成为平台的主体。有些地方的领导则采用杀鸡取卵的方法。也可以观察到，从本地上来的干部往往采用前者，因为这些干部往往比较关切本地民众的意见和利益，而从外地来的干部往往采用后者，因为他们往往把此作为一项政绩工程。

今天，无论是经济下行还是地缘政治的急剧变化，各种因素都在促使农村变得越来越重要。传统的城乡一体化问题还没有解决，新的农村作为社会稳定基础的问题已经出现。一体化并不是城乡没有了差别和差异，而是要实现基本的社会公平和公正。乡村振兴是通往这一目标的的桥梁，这个桥梁需要稳固下来。同时，一些受地缘政治变化深刻影响的地方，特别是出口导向经济的地方，已经开始把农村视为是地缘政治变迁的缓冲地带。外贸大幅度下降，就业受到深刻影响，失业人口需要新的就业，而乡村振兴就是就业的蓄水池。

可以预见，不管城市化率有多高，乡村不仅不会消失，而且会变得越来越重要，无论作为高质量居住地还是解决就业来说。要实现乡村振兴的可持续性，三个方面的问题需要考虑。

这是目前非常迫切的一个问题。必须意识到，传统农业人口已经没有农业的性质，年轻一代和年老一代的农村人口对农村的意识完全不同。对新一代农村人口来说，他们普遍的意识是，宁可赖死在城市，也不要好活在农村。这个文化已经形成，很难改变。而对一部分城市人口（很多本来就来自农村）来说，倒是向往农村的生活。这部分人受过良好的教育，并且向往农村的田园式生活。各地可以从税收上考虑，激励这部分人返乡工作。尤其是可以对从事乡村振兴的民营企业实行税收优惠政策，把税收与企业的收入和就业因素放在一起考量。鼓励这些企业多解决就业，解决的就业越多，税收就越优惠。不难观察到，民营企业在解决就业的同时也直接促成了当地农村人口的人的现代化。

既要防止土地的高度集中，又要防止土地的大规模抛荒。如上所述，新一代的农民已经不是老一代农民，他们对土地没有感觉，更没有感情，而进城是他们的梦想。现在，无论是耕地还是宅基地，抛荒很是严重。农村耕地必须严格保护，但宅基地需要流转。在现代的监管技术条件下，传统意义上的土地集中已经没有可能。但农村相对的土地集中既不可避免，也是必要的，因为没有产业化的运作农村很难实现可持续发展，而产业化的运作要求土地的相对集中。实际上，农村土地制度必须改革，如果不改革农村基层得腐败会越趋严峻。据中央纪委国家监委网站信息，2025年第一季度，全国纪检监察机关共立案22万件，其中立案现任或原任村党支部书记、村委会主任1.9万人。其中，很大部分都是和土地和土地经济有关联。

宅基地流动起来，可以促成一部分在乡下居住的人口（无论是本地住户还是从城市返乡或者下乡人口）把在农村的住宅作为财富方式保留下来。传统房地产已经到了顶点，但高质量房地产还没有开始。而宅基地流动是高质量房地产的开端。宅基地转化成为高端住宅需要严格管控，无论从规划还是拥有。但这并不难。必须意识到，城市中上层下乡不仅仅是资本的下乡，更是文化的下乡。这里，特别需要强调的是，农村的衰败不仅仅是物质意义上，更是精神和文化层面的。农村的文化出现问题，才是根本的问题。中国发展到今天，尤其经过了精准扶贫运动，除了少数偏远地区，农村的物质生活基本上已有保障。农村的问题是文化问题，人们精神空虚，并且没有任何文化的基础和来源。中国农耕文明可以延续数千年基本上在于文化下乡。士农工商各个阶层，无论在哪里当了官还是在哪里发了财，最终还是要荣归故里。