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在改革开放的浪潮初起之际，一段具有里程碑意义的建设史诗在南海之滨展开。特区成立之初，尚是荒滩渔村的边陲之地，既无现代城市的基础骨架，更缺支撑大规模建设的专业力量。1979年至1980年初，基建工程兵第一支队6个连和第三十六支队352团2个连共两千多人奉命调入深圳，承担深圳经济特区建设任务；1982年，国务院、中央军委命令，又调派基建工程兵部队两个师约2万人到深圳执行基本建设任务。这支基建工程兵队伍以“穿军装的城建队”的特殊身份，开启了特区建设的崭新篇章，将军事化组织效率转化为城市建设动能，完成市政府大楼、国贸大厦、电子大厦等多项标志性工程，筑起特区城市框架的筋骨。

四十五年来，这支队伍从基层岗位逐步成长为深圳规划、国土、住建等领域的核心力量，在城市规划、征地拆迁、土地出让、开发建设等关键环节发挥主导作用，推动形成了全国领先的规划土地管理制度体系，为深圳的腾飞奠定了坚实基础。在规划引领和土地制度改革驱动下，深圳已从昔日的边陲小镇蜕变为今日的国际化大都市。截至2024年底，深圳市陆地面积1997.47平方公里，地区生产总值36801.87亿元，常住人口1798.95万人，人均GDP约20.46万元，地均GDP约18.42亿元每平方公里，其地均GDP远超北京市（3.04亿元每平方公里）、上海市（8.51亿元每平方公里）、广州市（4.17亿元每平方公里），位列全国第一，以“小土地”创造“大乾坤”的奇迹。

一、蓝图初绘：城市发展的经纬筑基

规划是城市发展的顶层设计，是通过科学配置土地与空间资源，从区域协同到地块管控，将城市愿景转化为可落地的建设指南。1980年深圳经济特区正式建立后，深圳市政府组织专家团队开展多维度探索，80年代初期相继编制了《深圳城市建设总体规划》《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》等，初步构建深圳城市发展框架。但早期城市规划较为简单，城市开发基本沿着深圳湾和深圳河呈长条状分布，系统性编制《深圳市城市总体规划》成为特区建设的当务之急。此时恰逢我们基建工程兵大规模进驻深圳，这支专业队伍不仅为城市建设注入了新动能，更为规划体系构建提供了关键支持。

为了避免“摊大饼”式发展，深圳自80年代起持续深化规划体制改革。依托毗邻香港的区位优势，时任市政府及原国土局相关领导组织规划、国土、住建等领域的诸多专业人员多次赴港考察学习，在吸收香港规划国土相关经验基础上，构建起深圳早期规划体系，其中我们部分基建工程兵转业干部也参与其中，为后来深圳市三版城市总体规划编制贡献力量。面对外向型经济发展需求与建设资金短缺的矛盾，1986版城市总体规划中创造性提出“带状组团”空间结构，既保障特区起步阶段的发展弹性，又为后续规划升级预留接口。随着“三来一补”企业爆发式增长与村民自建导致的空间失序，1996版总规提出强化全域空间资源配置。经过长时间的快速发展，深圳率先遭遇“土地、资源、人口、环境四个难以为继”的瓶颈，2010版总规创新提出“严控增量、优化存量”的非扩张型用地模式，推动城市发展方式根本转型。这三版总规为当前国土空间总体规划编制提供了历史逻辑和制度基因。

图：深圳市1986、1996、2010三版城市总体规划及深圳市国土空间总体规划图

1996年，我们又参与探索确立深圳独具特色的法定图则制度构建的过程。深圳的法定图则制度是在吸收香港法定图则制度与国外区划法经验基础上，结合自身规划管理的实际经验建立起来的，其中深圳规划委员会制度以及公众参与制度开全国之先河，成为规划管理体制改革的大胆尝试。其主要思路是将规划“地块”作为规划管理的基本控制单元，通过加强“地块”上的建设行为控制力度，实现规划的法制化管理。1999年，深圳市规划委员会第八次会议审议通过了深圳市中心区等11个地区的法定图则。其中《[深圳市中心区]地区法定图则（NO.FT01-01/01）》成为了中心区规划和开发建设的重要管理依据。法定图则制度建立并实施二十多年来，已逐步形成一整套完备的审批程序，在深圳建设的底线管控中发挥了重要的作用。

二、征转攻坚：全域国有的破局之战

深圳经济特区的征地拆迁史是一部制度创新与军民协作的奋斗史。经济特区初建时，党中央国务院同意划定的范围为327.5平方千米，其中规划可利用面积160平方千米，拟开发建设面积123平方千米，基本属于农民集体所有土地，其他约159平方千米是不宜建设的陡峭山地。这种土地资源结构，决定了征地拆迁成为特区建设破局的关键。在这场攻坚战中，我们基建工程兵转业干部群体发挥了不可替代的作用。1982年，特区首个专职机构——深圳市基础工程工作组征地拆迁办公室成立时，我们转业军人便承担起土地丈量、补偿谈判等核心任务。1984年，基建办公室下设征地办，征地工作要求既坚持政策原则，又注重民生关怀。1988年深圳市国土局组建，深圳市征地已形成专业化力量，从土地权属核查到补偿标准制定，逐步构建起规范化征地管理体系。

面对资金短缺与执行阻力，1988年，深圳市成立“统一征地办公室”，采取“成片征收”策略逐步推进。在此过程中，转业干部克服征地费用攀升、农民留地诉求强烈等难题，白天丈量土地界限，夜晚入户沟通政策，至1990年9月完成特区内约15.68平方公里土地征收。随着土地价值因外资涌入、“三来一补”企业集聚而快速提升，深圳市规划国土局（地质矿产局），确立“以规划为龙头，土地为核心、房地产为支柱”的管理体制，下设征地拆迁办公室（行政事务机构）主管全市征地拆迁工作。同年，《关于深圳经济原特区农村城市化的暂行规定》出台，深圳特区内正式启动全域国有化进程。我们参加了专项工作组，率先在福田上步村试点，以军事化组织效能保障政策落地，将部队执行力转化为制度创新力，通过逐户调研、政策宣讲、利益协调等方式推动特区内城市化进程。到1992年11月，特区内福田、罗湖、南山3个区共计68个行政村、173个自然村全部撤销，4万余农民转为市民。1994至2000年间，深圳市共征用包括各类农用地在内的12类土地1365宗、面积1.6万公顷。至2002年6月，沙头角镇撤镇设街道办事处，深圳特区内第一次农村城市化告一段落。

2004年，深圳市规划局与国土局分立，并将住宅局部分职能调入国土局，成立市国土资源和房产管理局，征地拆迁办公室予以保留。彼时，宝安、龙岗两区非农产值占比达98%，两区城市化条件被认为已经成熟，以特区经验为基础，我们又积极参与并推动了特区外956平方公里集体土地转地工作，确保了27万原村民权益衔接，完成第二轮农村城市化进程，最终使深圳成为全国首个全域国有土地城市，为深圳成为现代化国际大都市奠定了深厚的基础。

三、土地开发：特区建设的资金突围

特区建立伊始，发展资金匮乏，基础设施薄弱，城市功能近乎空白。在此背景下，香港招商局直接开发的蛇口工业区率先破局，投资两亿多港元成片开发一平方公里土地,用不到一年的时间基本完成基础工程建设。这一破冰之举启示特区建设者：唯有在土地制度上突破创新，才能破解资金匮乏与发展需求的矛盾。

在那个特殊的年代，我们基建工程兵转业干部群体以创新实践者、制度设计者、政策执行者的多重身份，不断探索土地开发模式为特区发展撬动关键资金。特区成立早期，首创土地入股模式吸引外资合作开发，东湖丽苑项目即为此类实践典范。1980年，《广东省经济特区条例》颁布，明确特区管委会主导土地平整与公共设施建设，必要时也可吸引外资参与兴建。国务院颁布的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》更开创性提出可一次性收取土地使用费。至1982年《广东省经济特区土地管理暂行规定》施行，市政府通过授权开发公司将土地“资本化”，采取合资、合作、独资等模式引进项目。这些政策的制定与施行给特区土地改革注入了“催化剂”。除早期合作开发外，租地开发、成片委托开发也快速推开，共同构成我国土地开发制度的雏形。租地开发是把已经开发的土地租给外商独资建设，一次性收取数年土地使用费。成片委托开发模式则始于蛇口工业区，即政府将成片土地开发权授予企业，并共享建设成果，如1985年启动的华侨城项目就由国务院侨办委托香港中旅集团进行整体开发。这些开发模式的探索较早突破计划经济桎梏，在政府财力有限条件下激活了特区的空间价值。

在那段筚路蓝缕的“铁军征程”中，在一座座简易工棚与铁皮房里，我们这群“拓荒者们”挑灯夜战，吸引外资、合作开发、联合内地，在希望的热土上拓出条条筹资新径，谱写出特区建设的铁血战歌。除已有开发模式外，土地抵押贷款等“预支性”手段也陆续出现，深圳开发建设真正进入“超高速”阶段，城市建设局面迅速打开，深南大道等百余条公路网、南头、沙头角等大型土地开发工程均在此阶段启动，这座城市的骨骼肌理迅速成型。

四、槌响惊雷：土地出让的市场破冰

土地是财富之母，我们深知土地制度改革对于城市命运的意义，在特区发展初期我们基建工程兵转业干部夙夜难寐只为在土地制度打开政策缺口。1980年，深圳与香港妙丽集团合作开发“东湖丽苑”，这次合作被视为中国土地市场化的“胚胎实验”。此后，我们多次参与赴港调研，深入研究深圳实际，探索土改的政策框架。在我们的努力和坚持下，1987年，《深圳经济特区土地管理体制改革方案》出台，明确提出“土地使用权有偿出让”概念，彻底打破“土地不得买卖”的桎梏，推动了土地管理体制的初步转型。在政策缺口打开后，我们积极筹备政策实践工作。在我们的组织下，1987年9月10日深圳市首次以协议方式有偿出让土地，1987年9月28日深圳市首次推出公开招标地块。特别是1987年12月1日罗湖敲响“中国土地第一拍”，实现中国历史上首次土地公开拍卖，开创了全国土地制度变革的先声，直接推动国家宪法的修改。之后我们又推动引入土地储备制度，由政府统一收储、统一供应土地，有效保障了房地产和城市建设的土地需求。

图：新中国土地拍卖“第一锤”，时任深圳经济特区房地产公司总经理骆锦星（举牌，左）竞拍成功

进入90年代，伴随着建设步伐的加快，土地出让过程流程把控不严、协议地价偏低等问题逐渐显现，对深圳土地出让市场的健康发展产生了消极影响。没有规矩不成方圆，转业干部又深度参与完善深圳土地出让的法制化过程。在没有任何可借鉴的情况下，深圳相继出台了《深圳经济特区土地使用权出让办法》《深圳经济特区土地使用权出让条例》和《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》等政策，逐步建立起透明、公正、法治的土地市场体系，巩固了深圳土地制度改革的成果。

改革开放以来，深圳市土地出让制度逐步形成以市场为主导、政府调控为支撑的土地出让机制，既缓解了土地供需矛盾，又为特区发展提供强有力的资金支持。1987年到1988年深圳市公开拍卖与招标出让土地获取土地出让金9650.9万人民币及978万美元，而到2013年深圳市全年土地出让金成交约为467亿元人民币。二十多年间，深圳土地出让金收入翻了将近300倍，为深圳的快速发展提供了资金支持。

五、万家灯火：房地产治理的民生答卷

铁肩担道义，基建工程兵战士响应党中央号召集体转业特区，身份虽改，军魂永驻。面对特区初创时期技术空白、建材短缺的困境，这支“拓荒铁军”以“没有攻不破的堡垒”的信念，提前两月完成深圳电子大厦封顶，实现我国超高层建筑自主建设零的突破。这座划时代的建筑不仅印证了铁军战斗力，更点燃了城市建设的燎原之火——国贸大厦、地王大厦相继破土，平安金融中心、华润大厦等新时代地标接续崛起，勾勒出特区发展的天际线。

1988年，特区迎来重大民生考验。改革开放以来，深圳市年均人口净流入增速达37.9%，2.2万缺房户的居住困局倒逼住房制度改革破冰。依托土地制度改革经验，深圳市制定了《深圳经济特区住房制度改革方案》，创新性推出“以租促售，以卖为主，鼓励职工买房”，使深圳房改领跑全国。土地资本化与住房商品化的制度性破冰，催生了房地产行业的发展。为规范市场秩序，部分转业干部参与制定《关于加强土地市场化管理进一步搞活规范房地产市场的决定》，在政策引导下华润、万科、招商蛇口等本地房地产企业迅速崛起，成为深圳乃至全国房地产市场的中坚力量。从房改的制度设计到房地产市场的政策规范，我们这支队伍用政策智慧续写着“能打仗、打硬仗”的铁军传奇。

面对多元居住需求，深圳市又将战场转向民生深水区。我们部分干部扎根罗湖、福田等城中村调研，将实践智慧转化为政策设计。2001年《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、2005年统筹爆破拆除渔农村，打造城中村改造样板、2006年制定《深圳市住房建设规划（2006—2010）》，首创保障房统筹建设体系、2008年《经济适用房管理办法》与2010年全国首个覆盖非户籍人口的《保障房条例》相继落地，这些政策制定与重大历史事件的背后也都能见到我们基建工程兵的身影。四十五年来，罗湖、福田由旧城蜕变为现代化商务区，南山从工业基地转型为科技创新高地，龙岗、宝安崛起为城市副中心和住宅新城。深圳市用政策匠心与民生情怀，在南海之滨书写了“居者有其屋”的时代答卷。根据深圳市住建局2021年摸底调查，深圳共有以行政村为单位的城中村336个（其中特区内行政村91个），自然村1044个(一个或多个自然村组成一个行政村)，城中村住房约507万套。截至2023年，深圳已建成商品住房187.2万套，保障性住房91.1万套（间）；保障性住房中，房改房24.4万套，出售型保障性住房15.2万套，保障性租赁住房26.8万套（间），公共租赁住房24.7万套（间）。各类住房共同编织出超2000万人口的安居网络。

六、数字筑基，信息赋能的变革之路

20世纪八、九十年代，我国计算机局域网和互联网得到了快速发展。我们以军人特有的敏锐洞察力，瞄准了利用计算机技术提高城市规划和国土管理水平的方向。1993年，推动成立深圳市规划国土信息中心，打响了规划土地领域信息化突围战。

联合顶尖高校，引进郭仁忠博士团队，以地理信息技术为主要技术路线在八平方公里试验田搭建规划、土地、测绘等五大子系统，开创了国内地理信息系统政务化的先河。1995年自主研发全国首个公文管理与督办系统，首创触摸屏查文、大屏幕滚动发布功能，重构政务流程。1996年建成覆盖市局、分局、国土所的三级联网系统，集成OA、MIS、GIS技术，让规划审批、土地出让等业务“一网通办”，效率提升300%。1996年11月，国务院副总理邹家华亲临深圳市规划国土局视察，对深圳市规划土地及信息化改革给予高度评价，视察结束后为深圳市规划国土局亲笔题词“珍惜国家土地，规划文明城市”，强调规划科学引领、统筹土地资源节约集约利用与城市文明建设的有机融合。同时，为信息中心题词“深圳市规划国土信息中心”。这两份题词体现了中央对深圳国土规划事业的高度认可，也激励深圳持续探索高效的城市治理模式。至1998年，在全国首创“窗口式办文”模式，实现标准化收文发文、窗口拟文办案、业务并行办理、全程督办，并制定出台依法行政手册，以信息化支撑推动业务工作的规范化、法治化，平均办结时限从30天压缩至7天，终结“跑断腿”时代，被建设部列为全国推广典范，掀起全国政务改革浪潮。

图：1996年邹家华副总理给深圳市规划国土局、深圳市规划国土信息中心提字

图：1996年邹家华副总理在深圳市规划国土局视察时，与李加林等工作人员合影

这支铁军通过传帮带的作用不断壮大，聚集了一支高精尖技术人才队伍，建成了国内首个基于GIS的大型分布式国土资源管理系统，首次实现千人级联网协同办公，2000年获国家科技进步二等奖，成为国土领域首个国家级科技奖项。2001年，全国国土资源信息化工作会议在深圳召开，其经验上升为国家战略。建成了国内首个城市三维仿真系统，以0.1米精度构建深南大道数字模型，开创建筑方案虚拟评审先河，护航市民中心、平安大厦等地标崛起。基建工程兵们将军事化执行力转化为技术创新力，在电子政务领域不断拓荒，为数字政府和智慧城市建设夯实了“地基”。

尾声：敢破敢立者，向新而生

立于深圳湾畔凝望，四十五载光阴如潮退潮涨。深南大道的车流如星河奔涌，前海石畔的塔吊书写着新的天际线，当年绘制的蓝图早已化作钢铁铸就的文明图腾。身为拓荒岁月的亲历者，我们曾以规划为笔勾勒城市经纬，用土地拍卖槌叩击市场春雷，更用无数的土地改革破冰创举在制度的荒野辟出法治通途。而今我们虽已华发苍颜，但我们笃信这座城的未来，必由新一代“拓荒牛”挥毫续写：他们或许不再身着戎装，但“敢破敢立、向新而生”的精神早已融入血脉。

潮起东方处，深圳正青春。当无人机掠过深圳湾的云端，四十多年前推土机的轰鸣与今日数据流的脉冲交响共鸣——这是对峥嵘岁月的致敬，更是对无限未来的邀约。