曾译瑶：被动觉醒的8000亿欧元——欧洲防务改革将何去何从？｜地缘政治经济观察

第二次世界大战后，欧洲经济风雨飘摇，深陷“衰退”泥潭。为支援欧洲各国，美国于1947年启动了马歇尔计划（The Marshall Plan），向西欧16国注入131.5亿美元的援助资金，要求受援国将部分资金用于重建军事工业，并承诺配合美国的全球战略布局。1949年，北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization，NATO）成立，欧洲开始与美国建立共同防御体系。此后，美国在欧设立了共300个军事基地，驻军超10万人。通过将防务外包给美国、并在配合北约进行军事行动的过程中，逐步奠定了其依赖“美国保护伞”的防务模式。

1993年欧盟正式成立，同时确立了“共同外交与安全政策”（CFSP），首次将防务合作纳入欧盟框架并提出了“形成共同防务政策”的目标。随后，1999年的科隆峰会上通过了《欧洲安全与防务政策》，欧盟首次表达了其不能过度依赖美国的意图，决定建立其军事自主的武装力量，防务自主框架初步形成。2017年，欧盟启动了“永久结构性合作”（PESCO），23个成员国在此框架下启动了多达47个联合防务项目，通过成员国间的合作，一定程度上提升了欧盟整体的防务能力。但实际上，由于缺乏明确的强敌，加之此前一直在和美国“打配合”，欧洲在防务方面一直专注于维和、反恐等非传统安全任务，军费开支从冷战末期的2.5%一路下滑至2021年的1.5%，逐渐将资源转向社会福利和经济建设。欧盟防务自主的轮廓逐渐形成，但似乎始终在享受“和平红利”中缓慢推进，并无实质进展。

然而，2022年的俄乌冲突唤醒了“半梦半醒”中的欧洲防务。作为北约成员，欧盟国家多数站在乌克兰一方，参与对俄制裁，并联合美国向乌克兰提供武器、训练与情报支持。仅一年的时间里，欧洲军费实现了13%的增长，达到冷战结束以来的最高水平。但在此期间，尽管欧洲各国纷纷突破2%的军费红线，其军工产能仅能满足自身需求的20%，80%的高端武器仍依赖美国。这种依赖关系不仅暴露了欧洲防务自主性的脆弱性，也让欧洲在应对未来安全挑战时更加被动，并重新审视其长期依赖“美国保护伞”的战略选择。

自特朗普第一任期以来，军费开支一直是跨大西洋关系的痛点。2017年1月，特朗普通过"北约过时论"公开施压，宣称美国承担了超70%的北约防务开支，并以解散同盟相威胁迫使欧洲调整军费负担结构。作为回应，欧盟成员国将国防支出目标从2014年约定的2%逐步提升至3%。然而，美国并未就此收手——为强化本土制造业，拜登政府2023年推出《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA），以高达3690亿美元的产业补贴吸引欧洲新能源、半导体等企业赴美建厂。根据欧盟统计局2023年的数据显示，该政策使欧盟对美直接投资激增47%。欧洲工业基础受到削弱，产业空心化现象严重。先后两次，美国逐渐脱手对欧洲的军事以及经济保护，使欧洲遭受重创、深深地陷入“被抛弃”的不安全感之中。

2025年，特朗普重返白宫，让欧洲的安全战略再度陷入“深水区”。上台后，他随即要求北约成员国将国防开支目标由原先的3%增至5%，并收紧了对欧洲的军事援助。同时，他脱离了拜登政府时期对北约的承诺，绕开乌克兰以及欧洲，单独与俄罗斯就解决俄乌问题进行谈判。谈判仅3天后，欧盟随即公布了史上最大规模的军事增支计划——8000亿欧元的“重新武装欧洲”计划。短时间内启动的突破性改革，看上去并非是主动的战略转型，而更像是对美国连环施压的回应。消息一经放出，旋即引发了政治、经济、社会各界人士的广泛讨论。国际货币基金组织（IMF）估计，若欧盟整体将军费开支提高至3%，将导致未来五年经济增速下降约0.4个百分点，社会投资也将被进一步挤出。让人们不禁质疑：在欧盟自身经济深陷困境的当下，这项大幅转向军事的改革计划是否”言过其实“？

欧盟的防务自主像一场临危受命的即兴演出，美国正坐在后台冷眼相看。

在美俄绕过欧洲主导谈判、特朗普多次逼迫北约提高军费的双重压力下，欧盟被动启动了以“战略自主”为名的防务计划。回顾近几个月的政策动向，这场被动改革呈现出以下三个明显特征：

2025年3月，德国新任总理默尔茨宣布豁免GDP 0.35%的赤字上限与GDP 1%的国防开支上限，并设立5000亿欧元基金，用于基础设施和气候投资。德国此次财政政策不仅颠覆了该国14年以来“债务刹车”框架下的财政纪律，更标志着其由最保守转向最激进的一次历史性转变。以德国为首的突破性改革，也推动了欧盟财政政策的整体转向。

3月4日，欧盟委员会主席提出总计8000亿欧元的“重新武装欧洲”计划，其核心举措包括：1）启动《稳定与增长公约》的豁免程序，允许成员国在不触发过度赤字程序的情况下扩大国防开支，为成员国释放约6500亿欧元的财政空间；2）推出一项名为欧洲安全行动（SAFE）的1500亿欧元贷款工具，用于联合采购；3）加快储蓄并利用投资联盟动员私人资本。计划提出后，各国纷纷响应：丹麦上个月表示，将在未来两年内将国防预算增加到国内生产总值的3%以上；英国公布了到2027年将军事支出提高到国内生产总值的2.5%的计划；比利时也加速其目标至2029年将国防预算从GDP的1.3%增加到2%的计划。

但值得注意的是，该计划并非要求成员国立即筹集8000亿欧元以启动欧洲防务建设，其资金规模仍停留在理论层面，实际落地的金额将取决于各成员国的自主决策。目前来看，成员国在国防增支的规模以及实施路径上存在显著分歧。北欧和波罗的海国家（如立陶宛、波兰）因直接面临俄罗斯的威胁，积极支持增加国防开支；立陶宛甚至计划将国防开支提高至GDP的5%-6%。而南欧国家（如意大利、西班牙）迫于高债务等经济压力，对该计划持保留态度。荷兰首相迪克·绍夫在3月6日的峰会上虽表示了对增加国防开支的意愿，但本国议会表示荷兰应否决任何增加共同债务或放松财政规则的提议；西班牙甚至提议将气候变化等领域的支出纳入国防预算，引发了其他国家的质疑。此外，德国和法国作为欧盟核心国家，虽支持此项改革，但在具体实施路径上存在分歧；德国聚焦于突破本国的财政纪律约束，而法国方面则强调增加投资以推动经济增长。由于成员国在财政能力、政治立场与安全关切上的差异显著，“松财政、扩军费”的共识难以落地，扩大财政约束面临多重阻力。

欧洲安全行动（SAFE）是3月19日由欧盟提出的一项特别贷款计划。其计划由欧盟层面发放低息贷款，为成员国提供用于国防开支的1500亿欧元资金。这一贷款仅提供给欧盟国家以及欧盟之外的“友好国家”，包括乌克兰、EFTA国家（挪威、瑞士、冰岛和列支敦士登）和候选国、潜在候选国，以及与欧盟建立安全与防务伙伴关系的第三国（挪威、摩尔多瓦、韩国、日本、阿尔巴尼亚和北马其顿）。该计划的核心举措包括：支持欧盟内部及“志同道合的第三国公司”的武器生产、鼓励联合采购、简化国防项目融资流程等。为获得上述贷款，成员国须确保至少65%的军事装备采购自欧盟、挪威等国家的军火商。

然而实际上，即便欧洲意图与美国脱钩，许多美国国防巨头在欧洲的军事供应链中仍占据着很大比例。相关数据显示，2020 年至 2024 年间，欧洲北约国家的武器进口量增加了一倍以上，其中美国供应的武器占总进口量的64%以上。具体而言，美国的洛克希德马丁公司作为欧洲近70年的军事供应商，其在俄乌战争期间提供的F-35战机已深度嵌入了欧洲各国的国防供应链。美国国防巨头诺斯罗普·格鲁曼公司是欧洲军队的另一家主要供应商，25 年来一直为北约和英国国防部提供核心指挥和控制 (C2) 系统。美国雷神公司与荷兰、罗马尼亚等国签订合同，承诺为其防空系统提供补充。由此看来，欧洲和美国之间的防务脱钩在短期内将极其困难。

欧盟委员会于3月20日发布的国防白皮书中提出，欧盟可充分利用欧盟的国防创新计划（EUDIS）和欧洲国防创新中心（HEDI），推动分布式设计和制造、增材制造和人工智能使用方面的工业创新，优先建设空中和导弹防御系统、炮兵系统、弹药和导弹、无人机及反无人机系统、军事机动性、人工智能、量子、网络、电子战和关键基础设施保护七大领域的能力，建立一个“强大且创新的国防产业”。白皮书特别强调，欧盟需加快发展超音速导弹、定向能源武器和潜艇等新兴技术，以面对战略竞争对手的威胁，提升欧洲在未来战争形态中的竞争优势。

尽管在制造业方面，欧洲在钢铁、民用飞机、车辆和船舶等领域的生产实力均超过美国，但军工领域的创新短板已形成明显战略瓶颈。根据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）的最新报告，欧盟国家国防研发投入仅占GDP的0.12%，关键领域的技术积累不足：在高超声速武器领域，欧洲目前尚无实战部署型号，而美俄已分别列装"暗鹰"（AGM-183A）和"锆石"导弹；定向能武器方面，欧洲主要停留在实验室阶段，美国"宙斯"激光防御系统已进入舰载测试；在军用人工智能赛道，根据欧洲专利局（EPO）2023年《工业技术专利态势报告》显示，欧洲专利申请量仅占全球总量的18%，较中美两国差距显著。这些技术短板体现出欧洲在关键军事技术领域的长期滞后，这将严重拖累其军事现代化转型的进程，使军事目标在短期内难以实现。

欧盟近期推动的防务改革，既有对财政结构的重新调整，也预示着经济与政治层面的新一轮变化。然而，这场改革内外均面临着复杂难解的挑战，其影响正在逐渐显现。

从经济层面来看，军费扩张可能成为引发主权债务危机的导火索。例如，如果意大利将军费开支提升至GDP的3%，其债务比例可能突破160%，进一步压垮本已脆弱的财政体系。同时，持续攀升的军费投入将不可避免地挤压社会福利、绿色转型等领域的资金，对地区经济增长形成拖累。在这一过程中，跨国军工企业成为主要受益者，而普通民众却需要承担更高的税收压力和社会福利削减的代价。

从政治层面来看，欧盟内部的分歧正在加剧。荷兰、波兰等国家倾向于依赖北约与美国，继续加大对美军购投入；而法国、德国则强调欧盟的战略自主，试图打造自身的防务能力。两派之间的博弈将使得各国在防务改革的路径选择上难以达成一致。这种内部分裂进一步削弱了欧盟作为整体在国际上的战略影响力。

全球视角下，当今世界正在经历着从全球化向区域化的深刻转型。美国近年来通过实施全面“对等关税”政策、争夺资源以及收紧对北约成员国的支持，推动了区域化优先的战略调整。而欧盟若选择跟随美国的步伐，在本轮改革中强化保护主义政策，将进一步削弱全球经济与安全联系，增加区域间的摩擦与合作难度。

与此同时，地缘政治的紧张态势也在持续升温。欧盟在其国防白皮书中提到，中国在印太地区的军事活动是外部战略形势恶化的重要原因。为此，欧盟可能加强与美国、日本等伙伴在印太地区的防务合作，甚至在台湾问题上对中国采取强硬立场。这种局势不仅可能加剧国际关系的不稳定性，还可能进一步推高全球冲突风险。

尽管欧盟试图高举“战略自主”的旗帜，摆脱对美全面依赖，但从现实来看，当前的军费扩张逻辑仍受美方主导。欧洲军工体系在技术、供应链等方面对美国依赖深重，同时军事技术发展不足、财政负担加剧，这些不仅让防务改革面临流于表面的风险，更可能引发经济结构的深层变化。尤其是在美国近期宣布对欧盟加征“对等关税”后，跨大西洋经济摩擦进一步加剧。尽管欧盟曾迅速通过对美征收25%惩罚性关税的反制方案，并拟于4月15日启动分阶段执行，但却在最后时刻选择将该方案暂停90天，寄希望于通过谈判缓解紧张局势。这一系列动作不仅暴露了欧洲在面对外部压力时的进退两难，也进一步凸显了其缺乏足够底气与行动力的现实。

“战略自主”若只是对外部压力的被动回应，而非基于能力与信心的主动选择，最终可能沦为一种政治口号，难以带来实质性改变。

欧盟防务改革不仅是内部问题的放大器，更是全球变局的关键一环。在当前复杂的国际形势下，如何平衡内部需求与外部压力，是欧盟需要深刻反思的问题。面对美国贸易壁垒和安全依赖的双重夹击，欧洲需要的或许不是更响亮的口号，而是一次真正的反思：在动荡的世界中，欧洲要如何才能真正掌握自己的命运？

校对 | 伍子尧 

排版 | 詹蕴第 

初审 | 王希圣 

终审 | 冯箫凝