郑永年、刘承乾：如何克服“内卷经济”？

内卷经济正在成为中国地方发展的“新常态”。中国经济在近十年来增速落入6%-7%的区间，这一方面是经济总量增长的必然结果，因为经济基数越大，增长就会越慢，另一方面也是劳动力等要素价格上升的内生后果。这种压力促成了中国经济的转型，从以往的数量型经济扩张转型到质量型经济提升。经验地看，这种转型需要很长的时间，尤其对中国这样一个超大型经济体来说。不巧的是，当中国依然处于这个困难的转型过程之中，中国经济面临百年未有之大变局。近年来，随着外资和民营资本投入的减少，新增经济活动变少。如果一个经济体的新增经济活动处于增长状态，那么这个经济体处于扩张过程之中，这个时候不太会出现内卷“现象”；但如果新增经济活动增长缓慢，经济角色不以增加新经济活动而是竞争存量经济活动的时候，一个经济体便会进入“内卷”状态。

国际学术界常以“发展型政府”解释中国改革开放后的经济成就。“发展型政府”指的是国有资本和地方政府在中国经济发展过程中所扮演的关键角色。但是，在外资和民营资本减少投入，而国资和地方政府逐渐成为经济主体的时候，内卷变得不可避免。在新的发展要素增量（尤其是科技）匮乏的情况下，追求经济绩效的地方政府必然围绕要素主体（尤其是企业）对存量展开竞争。争夺有限的存量资源必然形成内卷经济。不断升级的内卷经济已经导致地方政府的竞争手段持续加码，地方和区域之间恶性竞争变成常态。由内卷经济造成的恶性竞争恶化着企业的营商环境，如果不加以遏制，那么便会成为国民经济可持续发展的阻力。

本文在分析内卷经济的成因和表现形式的基础上提出克服内卷经济的一些可能性对应举措。

内卷经济的实质是地方政府间的恶性竞争。在当下中国，主要有三方面特征。其一，这是一种同质化竞争；其二，这是逐底竞争；其三，这是没有发展的竞争。同质化竞争即相同产业形态内部的竞争，指不同地区不顾比较优势的差异，在同一产业或生态位上竞争，是对市场份额而非产品质量的竞争。逐底竞争指各个城市和区域间利用不同的标准与条件，不顾经济利益的向下竞争。在竞争过程中，地方政府为了创造竞争优势，主动提供税收优惠、社保减免，以降低标准的方式参与竞争。没有发展的竞争指的是竞争以争夺要素资源为目的、以损害其他城市和区域利益为代价来满足本地的经济增长需求，资本在城市或者区域之间移动，并不能促成国家总体的发展。当所有地方政府都参与内卷时，其结果是徒增政府的营商成本。由此，即便竞争能带来字面上的经济数字，也无法促进国民总体福利的增长，也就是没有真正的发展。

那么，为何改革开放初期的地方政府竞争能带来发展，今天内卷经济下的竞争反而有损于发展呢？这里的关键在于要素和市场的供给。一方面，改革开放使得外资和民营资本的投入合法化，促成从改革开放前的公有制经济转型到混合所有制经济。尤其是在制造业领域，民营资本占据主导地位。另一方面，中国经济融入世界经济，向世界市场出口大量的中国制造或者组装商品。无论是外资和民营资本所代表的生产要素，还是出口所面向的国际市场，其特点都在于规模庞大。要素和市场的超量供给决定了身处需求侧的中国地方政府能够较为简单地获取发展所需资源，也就无需卷入过度竞争之中。尽管地方政府之间的竞争由来已久，但这是外向性的竞争，以竞争外资和民资为主。经验地看，以外资和民营资本为主体的制造业有效地推动了中国的城市化，而城市化促进了房地产业的勃兴。无论是制造业、城市化还是房地产，造就了中国多年的增量经济，各级政府从增量经济中获得了巨大的经济利益。

现在的情况就很不相同了。在外部，经济面临复杂的国际环境，国际经济下行，国际要素市场和商品市场都趋于萎缩；同时，以美国为首的发达国家持续对中国发起贸易打压，逆全球化逐渐成为众多国家的政策选择，导致国际市场向中国封闭。在内部，民营资本因为各种内外不确定因素处于低迷状态，投入减少。这些结构性因素决定了，地方政府无法从外部获取足够的要素供给，缺乏足够的外部市场消化国内产能，同时又没有条件来调动民营资本的积极性。地方政府因此全面转向内部竞争，以争夺国内生产要素和市场份额为主要目标，结果便是内卷经济。

传统的招商引资主要是内陆地区到沿海地区吸引企业进驻，但近年的招商引资反其道而行之，沿海地区也在走向内陆地区争夺企业资源，形成“逆向招引”。2023年中，东部某市前往西部地区举办投资合作推介会，吸引内陆高新技术企业进驻。该市部分县区更在西部设立招商服务点，将“向内陆招商、从内陆引资”确立为一种常态化的政策目标；南方某城市某区2023年上半年80%的新增投资来自全国其他地区，10%来自省内其他城市，仅10%来自境外。应警惕的是，如果缺乏对等互惠的政策安排，此类沿海向内地的招商引资极易演变为优势地区对劣势地区的资源虹吸，从长远来看不利于全国各地区间的均衡发展。

政府引导基金从2021年起受到地方政府青睐，当前政府基金所面临的最大问题在于层级偏低、统筹缺失。无论是基金数量还是资金规模，地市级、区县级引导基金都是当前中国政府投资的主力。截至2022年末，国家级、省级、地市级、区县级政府引导基金的数量占比分别为1.50%、24.31%、53.40%和20.78%，市县级数量合并近1500只；而资金规模占比分别为7.47%、38.44%、42.69%和11.40%。设立政府基金不是不可以；相反，如果设计和应用得好，政府基金可以扮演风投的角色。新加坡的淡马锡基金和欧盟基金都在促进当地产业发展过程中扮演了积极的角色。但在中国地方层面，由于缺失政府统筹和基于劳动分工之上的投资，部分政府基金正在导致城市和区域之间的恶性竞争。具体而言，大量政府基金都要求按一定比例投资于本地，迫使被投企业转移经营；多数政府基金聚焦国家政策关注的热点领域，导致新能源汽车、集成电路等行业投资价格虚高。

除了在企业“请进来”的环节恶性竞争，某些地方政府也在企业“走出去”的过程中积极内卷，典型案例便是为企业外迁设置行政阻碍。2020年5月，有某地区网民在国务院“互联网+督查”平台反映，其在地区办理企业外迁业务时，当地市场监督管理局以“为经济考虑”为由，不同意其外迁申请。同年10月，某地区政府市长信箱收到网民来信，反映当地住建部门以“本地公司流失数量过多”为由，不允许其所经营的小型建筑企业外迁至其他地区经营。企业走向海外也面临同样的情况。南部某半导体企业在出海过程中受到各级政府机关的阻挠，希望把所有经济活动留在国内，不希望看到企业国际化。在内部，人为设置企业迁出的障碍，不利于全国统一大市场的建立，更扭曲了成本与价格机制调控下的企业市场行为，不利于企业的发展。在国际层面，这种做法更阻碍着中国企业的国际化，客观上造成了和国际市场脱钩的效果。

应当指出的是，内卷经济虽然能为企业带来优惠与支持，但不仅无法催生服务型政府，反而造成了政府对市场主体的不当干预。其本质是各地方政府利用其有限的行政资源与权力，创造税收洼地、监管洼地，通过让渡政府财政权利和百姓基本福利，来吸引和操控企业主体。一方面，内卷经济会助长企业政策套利之风，无益于企业本身核心竞争力的培育；另一方面，行政逻辑压倒市场逻辑、罔顾地区的资源禀赋和比较优势，这些行为也无益于地区产业体系的发展。更重要的是，不同地区政府可动用的行政资源也存在参差，发达地区财力雄厚、行政立法自由度高，相较欠发达地区有更充足的实力参与内卷。因而，内卷经济的后果必然是优势主体弱化劣势主体。我们认为，超越与破除内卷经济的关键在于：第一，深化地方考核体系为核心的行政体制改革；第二，建设全国统一大市场；第三，鼓励企业“走出去“。

内卷经济是地方政府之间竞争的一种表现，因此克服内卷首先要从地方官员的动机入手，也即改革激励官员行为的政绩考核模式。这方面，可以考虑如下对策。

其一，将居民收入和消费支出置于官员考绩的首要位置。破除内卷经济的第一步是要抑制地方官员过度竞争的冲动，其关键在于改变目标责任制的考核指标。任何经济绩效测算都离不开GDP这一经典指标，基本分为投资、消费（政府购买）和进出口贸易三个部分。过去的政绩考核关注投资，GDP总体也基本由投资所拉动，因此地方政府会需要尽可能多的企业在本地投资，也会付出加倍的努力投资基础设施以吸引企业。

应当看到，经济活动经历投资、生产、收入、消费等环节，每向后一个环节就更加贴近百姓的实际生活。发展的终极目标是提高全体居民的生活水平、实现共同富裕，因此相比位于前段的投资指标，居民收入与消费的末端指标将更好反映地方的发展实绩。同时，居民消费行为除了受到货币收入水平的影响外，也在很大程度上受到“预期”的影响，这种预期便来源于对地方经济活动的主观感知，营商环境、社会保障等公共服务对此发挥了重要影响，也是当下民营企业、关键人才所真正看重的。由此，唯有将发展的绩效考核向末端转移，使达成绩效目标更为复杂、“困难”，才能抑制地方政府在单一维度上恶性竞争的冲动。

其二，设计内部贸易统计指标补充地方经济发展的衡量体系。20世纪90年代初的世界银行报告指出，中国各省间的内部贸易占GDP的22%，低于欧盟成员国之间内贸占比的28%，也低于苏联时期各加盟共和国之间贸易的27%。经过那么多年的改革之后，这种情况不仅没有改变，反而在恶化。2018年，内贸增加值占GDP比重进一步下降至13%。一个显著特征是，中国各省之间的贸易往来显著低于每个省份与世界其他国家的贸易往来，他们的行为近似独立的国家。正因为贸易往来较少，各个省份、城市之间难以形成有效的分工合作，而且互为对手，在相同的产业领域激烈竞争。

换言之，中国的每个省份或城市实际上都以其他国家为合作伙伴，与其他国家形成基于要素禀赋的产业分工，进而导致了省份间、城市间的恶性竞争。从某种角度来看，也正是因为中国某些地方政府长期偏重外贸，企业和政府倾向于西方技术的应用，并且基于出口的目标而对标国外先进产业。在这一过程中，部分企业和政府往往忽视技术创新，尤其是自主创新，结果往往将自身“绑定”于“中等技术”的水平。

外贸偏好背后的重要原因在于，外贸数据是一种高频的统计指标，是地方官员政绩的重要体现。然而，同等重要的内贸数据却缺乏统计，指标的缺失也降低了各级政府对内贸情况的关注。全国层面的内部贸易可以通过“社会消费品零售总额”加以反映，但特定省份对其他省份、特定城市对其他城市，这类具有指向性的数据尚缺乏科学的统计。因此，有必要设立内贸指数机制。例如，当前以粤港澳大湾区为代表的都市圈正在开展一体化融合发展试点，广东可作为内贸统计的先行省份，按季度统计各地市间的内贸数据，并以年为单位发布“广东内贸指数”。在指标建立上，可参考国家统计局的对外经济贸易栏目，设立“省内货源地发货总额”“省内目的地收货总额”等指标。以此为政绩考核，鼓励各地市加强与周边地区间的贸易往来，加强省内地市间的产业互补而非经济内卷，再开全国风气之先。

在削弱下级政府之间过度竞争动机的基础上，上级政府需要承担起更多的统筹职能。尽管“统筹”概念常用于各类社保政策，其本质是“制度统一、分类筹划”，但这一概念更应当适用于总体营商环境体系建设。

就内部来说，一个良好的营商环境的核心在于建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约内部经济循环的关键堵点，促进生产要素资源在更大范围内畅通流动。对于招商引资工作，可以设立负面清单制度，划清招引工作的红线与底线，并设定为地方官员政绩考核的“一票否决”项目。很多地区早已设定了有关招引工作的一票否决制度。但是，现存流行的一票否决是要求地方官员必须做到什么。因为激励过强，一票否决很容易导致动机扭曲。实际上，今天地方政府之间的恶性竞争和这种一票否决制度有关。相反，以建议统一大市场为目标的一票否决，则是划定什么不可为，不会导致激励扭曲问题。例如，可以禁止临近城市之间和区域之间的互相招商引资，或者说从临近城市和区域的招商引资需要打一“折扣”。

分类筹划，则是要依据不同地区的比较优势做顶层规划。当前的区域分类筹划在地市层面做得比较好，一个地市下辖各个区县之间往往有明确的功能区分，核心城区、边缘城区、周围郊县划定各自的服务业、工业、农业职能。但是上升到省级层面，这种分类筹划的功能就明显偏弱。不同地市间往往竞相发展相同产业，导致内卷。因此，对于省委省政府而言，需要在一定程度上推进省级统筹，依据不同城市的比较优势，为全省各个地市设定产业发展目标，促进彼此间的分工与互补。应当强调的是，分类筹划并非计划经济，而是在科学判断的基础上，以市场的力量培育每个地市的核心产业、以行政的力量杜绝相邻城市间的产业重叠。以广东为例，广州是世界商贸中心，深圳是科创中心，香港则是金融中心，这些城市的比较优势是不可能互相替代的。单独把某一城市拿出来谈，都有局限，粤港澳大湾区各个城市的发展需要从整体去考虑，一定要有合理的劳动分工。

除了依赖传统的垂直科层关系管控地方政府间的竞争，同样应该创造地方间横向联系的机制，以协商而非命令的形式推进地方政府间的合作。从世界三大湾区和我国长三角的区域一体化经验来看，设立区域城市群建设协调中心，是统筹区域规划与发展、遏制地方政府内卷的有效手段。

以长三角一体化示范区为例，三省一市成立了示范区理事会作为决策机构，又下设执委会负责实际操作，这些都是政府层面的协调机构。但是区域一体化通过政府层面的协调远远不够，要让企业家、企业成为主体，才可以稳步推进实现可持续发展，为此，长三角又成立了以企业家为主体的开发者联盟。当然，这些对区域经济一体化还是远远不够。如果对比粤港澳大湾区和纽约湾区、旧金山湾区，就会发现后两者存在各种各样的协调机构，有政府协调机构、企业间的协调机构、行业间的协调机构、社会组织间的协调机构等等，而这些协调机构往往都是自下而上的。面对当前经济下行的现实困境、行政体制僵化等弊病，就是要从体制外寻找解药，充分发挥自下而上的力量，即企业和社会积极能动性。

应当强调指出，区域一体化并不是简单的集权或者分权，而是以创立协调机构的方式创造地方与地方之间的横向联系。中国的区域一体化发展需要在上下级政府间创造一个中间层级。这个中间层级并不是正式的科层序列，而是一个交流平台。它首先是一体化参与方之间的协商平台，促进下级政府间以合作为目的的交流，避免垂直管理所带来的块块分割，在地方政府间设置缓冲器，削弱过度竞争、经济内卷的动力；同时，它也是上级政府积极参与的协商平台，在下级政府能够达成合作时提供政策支持，而在竞争激烈、缺乏共识的情况下强硬干预，其特点在于手段的灵活性、适应性，是上下级行政命令之外的“第二轨”；最后，它也是社会力量发挥桥梁作用的协商平台。只以政府为主体的协调是很难推进的。一旦涉及主体性和份额，很多问题无法在政府层面得到解决或者得到妥协，而企业间的协调是相对比较灵活的。民间力量的合作反过来也能“自下而上”促进行政机构间的合作。

外部要素与市场供给不足也是内卷经济的重要根源。较之内部经济，外部经济更是增量经济，在缺少外部经济活动的情况下，地方政府便围绕企业对内部的存量进行了竞争，导致内卷。因此，克服内卷的一个有效方法便是要从国际市场中获得增量。因此，在内部开放的基础上，还应践行以“单边开放”为主要特征的“第三次开放”。

面对欧美发达国家，单边开放意味着以市场逻辑克服对华封锁的政治逻辑。美国今天封杀中国、与中国脱钩是其国内冷战派的政治逻辑。这样做并不符合资本逻辑，因为资本是要走出去的；也不符合科技逻辑，因为科学技术需要向外延伸；更不符合市场逻辑，因为中国是当今世界上最大的单一市场。如果中国践行单边开放，遵循市场逻辑的资本和企业自然会主动来华投资与经营，欧美国家行政当局很难封杀这种民间的自发行为，对华封锁的政治逻辑也就实质上失效。实际上，也已经出现这种情况。例如，尽管美国这些年来努力和中国“脱钩”，但中国的产品迄今依然深度嵌入在美国的产业链中。经验地看，中美之间的直接经贸减少了，但中国通过美国的贸易伙伴例如墨西哥和越南的贸易增加了，也就是说，中国的产品通过墨西哥和越南等经济体和美国发展间接的经贸关系。

从这个角度看，我们可以通过单边开放来推进落实因为政治问题而暂时无法生效的《中欧全面投资协定》。简单地说，单边开放可以利用资本逻辑、科技逻辑和市场逻辑凝聚西方社会与资本界的亲华力量，克服西方反华力量的政治和行政逻辑。

面对东南亚等其他地区的发展中国家，单边开放则是以提供发展机遇换取中国企业走出去的战略空间。应当看到，对较小经济体来说，大国的单边开放本身便是一个好的国际公共品。美国的开放就为很多国家提供了公共品，比如为墨西哥等拉美国家提供产业转移、发展和就业。中国对于东南亚国家的吸引力同样在于单边开放。在东盟十国中，只有城市国家新加坡属于发达经济体。如果向普遍处于欠发达状态的其他东南亚国家要求对等开放，那在实践过程中将面临诸多基于实力基础的不对等谈判，合作将很难达成。目前中国想要拉动区域经济发展，所能做的就是单边开放。

单边开放具体怎么做？供应链、产业链的延伸是一种有效方式。如前所述，内卷经济的一个典型案例便是企业迁出的行政阻碍，这同样包括企业出海过程中所遇到的阻碍。同时，中国企业本身也抱有不开放的心态，很多企业包揽产品的上下游产业，所有零部件都由自己生产组装，这种过度的垂直一体化往往会造成效率的低下。从历史经验看，历经40余年的超级全球化，如今很少有发达国家的企业还在生产整产品，而是选择把核心环节抓在手中，而将其他上下游供应链、产业链向外延伸。以新能源汽车为例，我国的企业可以把零部件生产转移到东南亚国家，承接产业的东道国就有了就业和税收，自然也会欢迎中国企业进一步走出去。同时，更多的中国企业可以利用当地具有比较优势的劳动力、资源等生产要素，积累更多资本来推动国内的技术升级。无论从哪个角度看，这样做都是一件共赢的事情。

此外，沿边开放实践也需要进一步贯彻单边开放的理念。根据笔者在东盟各国的观察发现，一些国家对中国都存在一定的不满情绪。这些情绪是怎么来的呢？就经济而言，其中一个原因是中国和当地国家进行低端商品的竞争。中国商人去这些国家开餐馆、摆地摊出售中国商品，与当地民众在民生经济领域发生竞争，而导致当地小商小贩失去竞争力。中国的沿边开放形式，不应是通过廉价商品倾销和当地民众抢饭碗等小商人思维获取资源。这样的沿边开放既没有给当地创造就业，也没有给当地创造税收，当地的不满情绪自然会滋生。中国应当综合考虑国内和周边国家的比较优势，根据这些比较优势，在劳动分工的基础上进行有效的沿边开放。

美国的沿边开放政策非常值得我们参考。美国北边的加拿大和南边的墨西哥，两国的经济重心都在靠近美国的边境。这三国很成功地把边境从经济边缘转变为经济中心。从辩证的视角来看，过度强调安全就会失去发展，而不发展就是最大的不安全，这对于任何国家都是一样的。与中国接壤的国家有14个，如果我们能够把这些接壤的区域转型成为经济中心，那么不仅我们的周边安全和发展就会完全改观，而且更会减缓目前经济的过度内卷。

排版 | 周宇笛 李嘉欣

校对&初审｜黄紫蓝

终审 | 冯箫凝