调研报告 | 在城市更新中推进历史文化街区保护

党的二十大报告强调，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”。习近平总书记在考察广东时也明确要求，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护”“要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”历史文化街区是城市系统中最复杂、最具有内涵的地区之一，历史文化街区的更新改造是城市功能演进、地方特色文化传承发展的重要内容。佛山是国家历史文化名城，目前全市有20个历史文化街区，这些文化街区的保护与改造提升直接关系到市民的集体记忆、文化认同与生活水平，直接关系到佛山城市文化、社会治理与地方经济高质量发展，也直接关系到佛山争当传承岭南广府文脉领头羊的发展目标。在城市更新中推进历史文化街区保护与改造提升，是新时代佛山城市高质量发展的迫切要求。

现状

法治护航

历史文化街区保护系统有序推进

按照2015年广东省政府批准的《佛山历史文化名城保护规划（2011—2020）》，佛山共有20个历史文化街区（禅城区8个、南海区3个、顺德区9个），并于2020年升级为广东省历史文化街区。另外，2011年、2015年，佛山市政府又分别公布两批总共176处历史建筑。

北滘碧江社区村心大街历史文化街区一角。/佛山市新闻传媒中心记者何冠洪摄

为延续城市历史文脉，保护历史文化基因，佛山市将历史文化街区和历史建筑的保护管理纳入国民经济和社会发展规划，并且通过立法的方式积极开展保护与利用工作。2016年3月21日，《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》（以下简称《条例》）正式实施，这也是佛山取得地方立法权后出台的首部地方性法规。在佛山市各级政府及职能部门认真贯彻落实下，佛山历史文化街区、历史建筑的保护达到新的高度和水平。

1.建立健全保护机制

一是完善管理及咨询机制。在市政府城市规划决策议事机构“佛山市城市规划委员会”框架下，设立“建筑景观与文化艺术专业技术委员会”，对历史文化街区、历史建筑和历史文化名镇名村等的核心保护范围和建设控制地带内的新建、扩建、改建建筑设计草案进行审议。同时，逐步完善区级管理机制。其中，禅城区相关管理办法已经细化实施。二是完成职能调整。2020年7月，市自然资源局与住房城乡建设局开始职能移交工作，2021年1月市委编委正式批复：根据机构改革职能调整，由市住房城乡建设局牵头统筹全市历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史文化风貌区、历史建筑的保护管理工作。三是成立专门机构。2021年1月，市委编委批复在市住房城乡建设局增设历史文化名城保护科，统筹全市历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史文化风貌区、历史建筑保护管理工作。这是自佛山1994年被评为国家历史文化名城后，首次实现由主责单位内设独立专责部门统筹全市名城保护管理工作。

2.完善配套法规体系

《条例》实施后，佛山即启动实施细则制定工作，对《条例》实施中可能遇到的具体问题进行补充说明和细化，包括街区和历史建筑申报流程、审批程序、保护资金管理、历史建筑日常管理工作安排、违法活动处罚程序等具体操作程序，确保保护工作落到实处。同时，开展《佛山市历史建筑保护修缮技术指引》编制工作，制定历史建筑保护修缮技术要求、管理要求和利用原则等内容，为历史建筑日常维护和修缮工作提供指引和技术支撑。

3.完善细化保护规划

一是重编名城保护规划。《佛山历史文化名城保护规划（2011—2020）》到期后，由佛山市自然资源局会同市住房城乡建设局和市文广旅体局共同开展了《佛山历史文化名城保护规划（2020—2035）》编制工作，该成果已于2023年10月正式实施。二是历史文化街区保护规划。目前佛山有9个历史文化街区完成保护规划编制、审批工作，包括禅城区管辖的8个历史街区和顺德区大良旧城历史文化街区。三是历史建筑保护规划。佛山已公布的176处历史建筑中，57处升级为文物。未升级为文物的119处历史建筑保护图则已经市政府同意由市国土规划局印发实施。

4.加大资金投入力度

佛山各级政府高度重视对历史文化名城保护的资金投入。近些年，仅市一级财政就投入了近2亿元，用于编制各项历史文化保护规划、历史建筑修缮、历史文化街区改造、活化等方面工作，其中投入600多万元用于历史文化街区和历史建筑普查、保护规划编制、政策文件、技术指引制定等工作；投入近4000万元支持各批次古村落活化工作；拨款5000万元用于南海区康有为故居扩建、1.1亿元用于梁园及周边环境改造提升。根据部厅相关文件以及《条例》要求，佛山正设立历史文化保护规划专项经费，并拟学习华东地区历史文化名城保护工作做得较好的城市（如绍兴）的经验做法，并积极探索“土地出让金按比例提留”的方式落实专项资金安排。

5.强化资源保护工作

一是加大普查认定力度。2020年12月，佛山市开展了第二批优秀历史建筑申报工作，要求各区扩大普查地域空间范围，重点加强对历史悠久和历史建筑数量偏少区域的普查认定力度，按照“应保则保，能保尽保”原则，重新建立第二批优秀历史建筑推荐名录。二是加强名录管理和挂牌保护。在已经备案的176处历史建筑中，部分已升级为各级文物保护单位或未定级不可移动文物，部分历史文化街区、历史建筑仍未挂牌保护。为此，佛山市开展了新一轮的摸底调查，要求各区完成已公布名录的历史文化街区、历史建筑挂牌保护工作。三是加快历史建筑测绘建档。市自然资源局、住房城乡建设局于2020年4月联合印发了《佛山市历史建筑测绘建档工作方案（2020—2022）》，要求各区加快推进本地区第一批历史建筑的测绘建档工作，按照相关原则，由区牵头部门确定历史建筑的测绘类型。同时，加大历史建筑测绘建档工作的资金投入，做好资金预算。四是严查违法行为。各核心保护范围内的建设活动、建筑控制地带的有关建设活动均按照《条例》的规定实施，历史文化街区和历史建筑的检查评估情况按照规定每半年进行报告。

在《条例》的实施推动下，佛山历史文化街区、历史建筑的保护工作得到了系统性有序推进，但同时也存在一些问题和不足，包括：与《条例》配套的制度体系还不够完善；对城乡区域历史文脉的整体性规划与改造仍需深入推进；历史文化街区定位趋向同质化，更新模式缺乏活力；居民村民的参与意识和价值认同有待提升等。

对策

以历史文化街区建设

推进城乡面貌一体改善

当前，佛山正大力实施“百千万工程”，促进城乡区域协调发展。推进城乡区域协调发展，需要提高以人为核心的新型城镇化质量，而通过城市更新可以有效提高城镇规划、建设、治理的质量与水平。城市更新的本质在于空间的生产与再提升，是城市生命周期理论的直接体现，也是推进城乡面貌一体改善的必经阶段。历史文化街区是城乡空间系统中最复杂、最具价值的区域之一，其承载着乡村向城市、老城向新城转移的发展印记。历史文化街区的更新是城乡功能演进、面貌一体改善、地方文脉传承发展的重要内容。

佛山的20处省级历史文化街区中，“岭南天地”已然成为佛山的一张金名片，是历史文化街区更新的一次成功探索。但是，像“岭南天地”这样的名片还不够多，另外还有19处省级历史文化街区链接着城乡区域的协调与发展，亟待深入研究。结合佛山历史文化街区和历史建筑保护工作的问题和不足，课题组认为可从以下四个方面着力推进。

岭南天地。/佛山市新闻传媒中心记者符诗贺摄

1.规划先行，法规配套逐步形成“全专细”保障体系

一是推进《佛山历史文化名城保护规划（2020—2035）》落地实施。当前正在编制的历史文化街区保护规划，要及时纳入国土空间规划、城乡规划“一张图”管理，形成“总规+分规”的顶层设计，确保城乡连片区域的整体格局与建筑风貌能统筹更新。二是加快完善《条例》配套法规。现有的《条例》在保护对象上只有历史文化街区和历史建筑，已不能满足省委省政府对城市更新、历史文脉传承、城乡风貌一体化改善的最新要求，建议加快推动《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例实施细则》出台。三是创新活化利用激励政策。加快研制《佛山市历史文化名城保护资金管理办法》和《佛山市历史建筑保护办法》，通过扩大鼓励性业态范围、允许适度扩容提高使用效率、给予国有历史建筑租期和租金优惠、给予非国有历史建筑资金补助、容积率转移等政策探索，激发社会和市场主体主动参与历史文化街区保护的热情。四是制定适应保护要求的技术标准规范。建议相应职能部门系统研制《佛山市历史建筑消防安全评估标准》《佛山市历史保护建筑防火技术规程》及《佛山市历史建筑修缮图则》，提出适应保护要求的消防管理技术规范和措施，破解历史地段、历史建筑等消防审批难题，为历史建筑的保护工作提供专业化标准化的技术支撑。

2.共同缔造，联保联控努力形成“多元化”保护主体

一是探索成立街区更新“共同缔造”委员会。探索在城乡交错、情况复杂的小地块、渐进式更新的历史文化街区成立“共同缔造”委员会，各级政府与相关职能部门负责统筹实施、现场建设协调和后期运营管理，居民村民作为运营主体，联合推动城乡更新与街区微改造。二是持续加强市级统筹协调力度。尽快设立市级历史文化保护专家委员会，对城乡更新中的历史文化街区、名镇名村设计方案进行审议。将“城乡风貌一体改善”纳入相关工作考核评价体系，明确规划、住建、文物、城管等部门职责。同时，建立以区政府为责任主体，镇（街道）为日常巡查和现场保护主体的历史文化街区保护联保联控机制。三是壮大社会多元主体参与力量。厦门市文化志愿者队伍超1.5万人，占总人口近千分之三，成为城乡更新改造重要的参与者和宣传者。鼓励市区两级成立历史文化保护监督管理协会等社会组织，与各级检察院联合设立“文化遗产检察官”，积极探索确立“业主自查—区局复查—市局抽查”模式，及时掌握历史文化街区更新中文化遗产的保护活化情况。四是强化安全监管和巡查执法。各级城市管理综合执法队伍在日常执法中，结合违法建设治理、城乡容貌环境整治等重点工作，加强对历史文化街区更新项目的巡查执法。

3.盘活资源，节流引资加速探索“高效益”更新方式

一是同时推进街区更新与乡村振兴和土地收储。落实历史建筑预先保护机制，对普查发现或由单位和个人发现并经区建设主管部门勘验认定具有保护价值的建筑物、构造物，区人民政府应立即在预先保护范围内，对上述建筑物、构筑物采取责令停止建设活动等预先保护措施。在城乡土地出让各环节落实“征而不拆”，对保护责任人、出让合同、地块规划条件确定等方面作出细化规定和具体要求。二是积极探索“政府+村集体+企业”联动方式。在“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”的更新理念下，鼓励五区和镇街出台文件细则落实保障鼓励政策，激发业主和市场主体参与的积极性，创新社会资金引入方式，拓宽街区更新资金来源渠道，探索以“建设—经营—转让”模式加强各级政府、村集体和市场主体三方合作。改变一般土地财政思维，通过盘活国有资产，积极争取从一次性收益转变为长期收益，通过产业注入与提升实现城市更新中国有资产的增值保值，提升社会、经济与文化效益。三是着力发挥国企主力军作用。市区两级城建与文旅类国企要积极承担城市更新与街区改造重点项目，探索调整财政对城建与文旅项目的资金补助方式，将原来财政资金补助项目调整为财政资金补助城建与文旅企业，再由各级国企自主实施涉及城市更新、街区改造、文旅培育等项目，使财政补助资金转化为国企的现金流。

4.改善民生，赓续文脉凝聚城乡“共同体”发展意识

一是着力改善城乡人居环境品质。在街区更新中坚持以人为本和系统思维，突出“留人、留形、留神韵”，力求“见人、见物、见生活”，尊重居民村民意愿，营造多元城乡生态，切实将历史文化街区建设同经济发展、社会治理、民生改善、生态保护、基础设施建设等领域统筹推进，对城乡连片的历史文化街区的基础设施、公共配套、道路管网、路政景观等方面进行系统提升。二是加强打造示范引领项目。充分发挥公有产权的建筑与物业先改造、先提升所带来的示范效应，积极探索采取货币补偿、产权转让、租赁委托等方式推进居民村民老屋整体改造，在公共设施、道路建筑、城乡景观中呈现岭南文化要素，实现城乡空间与生活品质各美其美、美美与共。三是对重点街区实施“一区一策”。在品字街历史文化街区、祖庙—东华里历史文化街区、顺德区大良旧城历史文化街区等人流密集的老街区重点提升步行街建设，积极发展餐饮夜市与民宿经济，适当优化灯光设计，以旧城改造为抓手促进地区夜经济的发展。四是在街区更新中赓续岭南广府文脉。在保护历史文化街区非物质文化遗产中，积极探索将地方红色文化资源与乡村传统音乐、舞蹈、戏剧、曲艺等项目相结合的方式，创排彰显佛山革命精神的“红色粤剧”“革命戏曲”，助力城乡精神文明建设。对社区村居遗存的大量的传统手工艺、传统医药、传统美术等优势资源进行整体性保护与生产性转化，积极申报联合国教科文组织创意城市网络（UCCN）“世界手工艺与民间艺术之都”，通过文脉传承与文化认同，凝聚城乡“共同体”发展意识，提高市民获得感与认同感。

（根据佛山市社科规划项目《在城市更新中，佛山历史文化街区如何保护与改造提升》研究成果编辑整理；课题负责人：佛山市委党校马克思主义学院院长彭莹；来源：佛山市社科联）