给这些超级工程算笔账

2023年11月28日，当前世界上综合建设难度最高的跨海集群工程——深中通道主线贯通。项目跨越伶仃洋，全长24公里，双向八车道，集“桥、岛、隧、水下互通”于一体。通车后，从广东深圳到中山，将从目前的一个半小时缩短至30分钟以内。

2023年12月7日，在四川凉山，世界最深、最大的极深地下实验室——“锦屏大设施”土建公用工程完工，具备实验条件，正式投入科学运行。它埋深约2400米，今后将发展成为世界级深地科学研究中心。

近期，一系列超级工程不断上新。不仅是建设难度被一再刷新，其背后高端装备制造和战略性新兴产业的自主化程度，也一再被刷新。例如，深中通道刷新了多项世界之最：世界最高通航净空的海中大桥，世界首例双向八车道钢壳混凝土沉管隧道，世界上最长、最宽的海底钢壳混凝土沉管隧道⋯⋯

可以发现，每一项超级工程，都是战略性新兴产业发展的综合产物。中国国家创新与发展战略研究会学术委员会常务副主席、重庆市原市长黄奇帆认为，“新质生产力”大致由三个“新”构成——以战略性新兴产业和未来产业为代表的“新制造”，以高附加值生产性服务业为代表的“新服务”，以及以全球化和数字化为代表的“新业态”。而超级工程的背后，不仅是新质生产力的综合实力输出，更是驱动更多新质生产力的试验场。

2023年11月27日，深中通道西人工岛，形似巨大的风筝。图/新华社

重新定义“有效投资”

2023年12月，中央经济工作会议召开，在部署2024年经济工作时强调，“扩大有效益的投资”“发挥好政府投资的带动放大效应”。

中央经济工作会议特别强调“有效益的投资”，这在一定程度上回应了近年来有关“稳增长”究竟依靠投资还是消费的争论。一方认为，“基础设施的可控性来源于中国的制度优势，是其他国家想学而不得的优势，放弃这种优势无异于自废武功”；另一方则认为，中国已然进入“后基建时代”，依靠投资稳增长不可持续，而且会带来地方债等问题。

2020年以来，投资对于中国经济的贡献率起起伏伏，2020年曾一度迅速扩大到80％以上，在2021年降至不足20％，2022年再度上升至50％左右，但在2023年再度下降至28.9％。其实，相比于投资对于稳增长价值的争论，更应该问的问题是：“投资什么？”。

那么，什么才是中央经济工作会议强调的“有效益的投资”？或许可以在去年年底印发的“47号文”中找到答案。“47号文”即由国务院办公厅印发的《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，严控12个重点省份在7个领域新建政府投资项目，如在交通领域，12个重点省份原则上不得新建地方高速公路，不涉及增建跑道的民用运输机场改扩建，通用机场，以航运功能为主的运河，城市轨道交通和市城（郊）铁路项目。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云向《中国新闻周刊》表示，一般而言，基础设施难以直接产生效益，其效益更多体现在对于经济发展的撬动作用。总体而言，基础设施投资的边际效应正在递减，并且在一些经济欠发达的省份表现得更为突出。如果基础设施投资难以撬动经济发展，必然难以转化为财政收入，从而带来债务问题。这也是“47号文”提出严控新建政府投资项目的原因。

但是“47号文”其实对于政府投资项目“有保有压”，5个领域的政府投资项目被列入“白名单”，其中就包括纳入国家“十四五”规划纲要、国家有关专项规划，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略规划纲要的跨省、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目。如在交通领域便包括“干线铁路、国家高速公路、高等级航道、国防交通基础设施项目”。

查看31个省份今年的政府工作报告，“有效投资”都是其中有关投资部分的关键词。如2024年广东省政府工作报告便提出，“发挥有效投资关键作用”，发挥好政府投资的带动放大效应，“重点支持关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳”。

在广东布局的现代化基础设施体系中，不仅有铁路、公路、机场、水利航道等“铁公基”类的传统基础设施，还包括新型基础设施。2024年广东省政府工作报告提出，“统筹推进传统基础设施与新型基础设施建设”。

在新型基础设施方面，还特别提到布局重大科技、科教、产业技术等创新基础设施，包括今年开工建设散裂中子源二期、先进阿秒激光等重大科技基础设施。类似的大科学装置在“十四五”期间拟在全国新建20个左右。

有上海浦东新区政府人士告诉《中国新闻周刊》，当上海大科学装置数量达到20个时，会有14个位于浦东新区。“类似上海光源（即上海同步辐射光源）这样的大科学装置具有唯一性，除去收取一定服务费之外，其价值更多不在于直接效益，而在于对科研的支撑作用，甚至可以为浦东招商引资带来独特吸引力。”

在“后基建时代”，一个个“超级工程”或许能够回答哪些才是当下最需要的政府投资项目。

“超级工程”意义何在？

当地方政府将目光聚拢到“有效投资”，其中诞生的众多“超级工程”对于高质量发展又会有怎样的意义？

近日，苏通第二过江通道工程迎来新进展，该项目预计2025年底开工建设，2031年年底建成通车，未来往来苏州与南通这两座“万亿级地级市”将更加便捷，而现有的苏通大桥及沪苏通大桥两座大桥已经难以满足客货运输需求。

苏通第二过江通道此前已被列入2020年3月国家发改委印发的《长江干线过江通道布局规划（2020—2035 年）》，根据规划提出的目标，到2025年、2030年分别建成过江通道180座左右、240座左右，其中可能还会涌现出较高建设难度的“超级工程”。

规划明确提出现有过江通道规划建设存在的矛盾和问题，如部分过江通道负荷较重，重庆、武汉、南京等特大城市和主要城镇化地区过江通道日益拥堵，对南北两岸人员物资交流产生较大影响。

交通领域基础设施的首要目标是便利人员物资交流。广东省政府2024年工作报告便提及，去年扎实推进了基础设施“硬联通”，如深中通道主线全线贯通，今年通车后深圳与中山之间只需半小时；港珠澳大桥车流量创历史新高；开通旅游试运营。而今年交通领域基础设施建设的目标便是，“进一步打通跨江跨海和出省大通道，打造交通强国先行示范省”。

显然，像深中通道这样“跨江跨海大通道”的意义不在于“炫技”，而是通过将深圳、中山拉入“半小时生活圈”进一步推动粤港澳大湾区城市群融合发展。

从区域一体化发展，到全国统一大市场的构建，都需要降低人员物资交流成本。长江干线过江通道布局规划便提出，目前过江通道总量偏少，部分地区远距离绕行过江、横向渡运干扰航运等现象仍然比较严重，增加了物流成本，影响了航运安全。

就在今年2月底，中央财经委员会第四次会议召开，研究有效降低全社会物流成本问题，强调降低全社会物流成本是提高经济运行效率的重要举措，提出的措施便包括“优化交通基础设施建设”。

不可否认的是，近年来我国降低物流成本进入平台期。从社会物流总费用占GDP的比重这一指标来看，其从2000年的19.18％降至2016年的14.82％之后，一直停滞不前，如2022年的占比为14.7％，而像美国这样的发达国家同年占比仅为9.1％。

其中自然有两国产业结构不同的因素，但亦有中国运输结构不够合理的因素，表现便是中国铁路和水路运输在全年货物运输量占比较低。由此便不难理解，为何近年来在“四纵四横两网”高等级航道网的规划下，湘桂运河、浙赣粤运河等运河项目纷纷加快推进，湘桂运河建成后，相比经长江口出海，将大幅缩短长江中上游地区货物至北部湾水运里程。

这也是“47号文”将“高等级航道”纳入“白名单”的原因。可以想见，未来几年运河领域的“超级工程”数量还会增多，像湖北便正在积极争取实施三峡枢纽水运新通道、荆汉运河工程，希望有效解决三峡枢纽“卡脖子”和长江中游荆江河段碍航的问题，让万吨级轮船经荆汉运河、三峡水运新通道直达重庆，预计缩短航程260公里、减少运输时间约14小时、每年降低物流成本300亿元，提升长江湖北段航运效率。

在基建领域，“超级工程”的价值不仅是创造当下的GDP，更重要的是能够直接推动区域一体化发展，提高经济运行效率。

超级工程与新制造的关系也越来越紧密。在黄奇帆看来，新制造是新质生产力的重要一环，不仅包括新的制造技术，也包括新的生产工具。比如EUV光刻机的出现让7纳米、5纳米芯片制造成为可能；新能源汽车制造中的一体化压铸成型技术，让新车的制造成本大幅下降等。超级工程，不仅需要大量新制造技术，也需要大量新生产工具，是新制造的最佳练兵场。

编辑 刘悦凌 审读 郭建华 二审 李怡天 三审 江晓蚕