提要

当前，民办学校分类管理改革正在推进，举办者需要按照新《民办教育促进法》将义务教育阶段民办学校登记为非营利性学校，在办学收益、奖励补偿、扶持政策、监管方式等方面将要遵从新政策的规定。深圳义务教育阶段民办学校存在着举办者合理回报诉求强烈、补偿奖励难度大、扶持政策亟待突破、政府监管需要加强等挑战与困境，要顺利实现义务教育阶段民办学校登记为非营利性学校，建议在分类改革中尊重举办者权益，健全政府扶持政策体系，强化监督。

深圳市是外来人口密集的超大型城市，义务教育阶段民办学校和在校生的比例更高。图为宝安区宝龙学校老师迎接一年级新生。 深圳特区报记者 邱海彬 摄

2017年，国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，规定对民办学校实行非营利性和营利性分类管理。2018年，新的《民办教育促进法》实施，又从法律上明确民办学校非营利性和营利性分类管理，并规定义务教育阶段禁止举办营利性学校。当前，各省已相继出台了关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见，并陆续出台关于民办学校分类登记管理办法。由于各种历史原因以及现实利益，目前依法举办的民办教育投资者考虑到投资回报问题，在新形势下还处于观望状态。因此，如何保证分类管理改革平稳有序推进，保证现有学校办学稳定，是当前迫切需要解决的难题。

一、义务教育阶段民办学校面临新的政策环境

《民办教育促进法》规定，义务教育阶段学校不得设立营利性学校。今后，所有义务教育阶段的民办学校都将要登记为非营利性学校，举办民办学校将面临一系列的政策环境变化。

一是举办者不再取得办学收益。新法规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，办学结余全部用于学校发展。根据《民法总则》，作为非营利法人，义务教育阶段民办学校对举办者投入学校的资产以及办学累积享有法人财产权，并且是学校法人财产的唯一占有主体，举办者在民办学校成立后，不再享有学校财产的占有权。同样的，非营利性民办学校可以使用法人财产进行一定的经营活动，但是，法人财产的收益权以及学校剩余财产的分配权，不属于举办者。

二是举办者可获得补偿或奖励。根据《全国人大常委会关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，新法设立前的义务教育阶段民办学校登记为非营利性学校后，在终止办学时，可以综合考虑给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。而对于补偿和奖励占学校剩余资产的比例、补偿和奖励的时间节点等重要问题则授权各省、自治区和直辖市制定具体办法。

三是学校可获得更大的财政支持。新法规定，非营利性民办学校可获得购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等扶持政策之外，还可享受政府补贴、基金奖励、捐资激励、与公办学校同等税收优惠等政策。另外，新法及《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》对购买服务、政府财政补贴、税收优惠等提出了原则性要求。

四是政府监管加强。《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定，财政扶持民办教育发展的资金要纳入预算，并向社会公开，接受审计和社会监督，提高资金使用效益。同时，新法要求规范民办学校内部治理结构，民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。另外，政府还将进一步加强对民办学校市场竞争行为的监管，避免民办学校掐尖招生、违规招生、超额招生等损害教育公平的恶性竞争行为。

二、深圳民办学校登记为非营利性的挑战与困境

深圳市是外来人口密集的超大型城市，义务教育阶段民办学校和在校生的比例更高。截至2019年底，深圳市义务教育阶段民办学校226所，占全市义务教育阶段学校的 33.5%；在校生52.3万人（其中，非户籍学生比例为92.8%），占全市义务教育阶段在校生的34.5%。现有义务教育阶段民办学校规模庞大，每所学校举办者的利益诉求存在差异，实施分类管理后促进举办者登记为非营利性学校的任务艰巨。当前，义务教育阶段民办学校分类登记存在以下几个方面的挑战与困境：

一是民办学校举办者的合理回报诉求强烈。深圳民办教育在特殊的历史背景下产生，当时主要是为了解决外来人员子女就读问题，取得合理回报的愿望较为强烈。通过对民办教育举办者进行了专项调研和座谈了解到，全市90%以上的民办学校举办者要求取得合理回报，他们对于分类管理的主要顾虑集中在资产清查、补偿奖励、办学自主权等问题上。

二是民办学校举办者的补偿或奖励难以操作。根据《民法总则》的要求，若义务教育阶段民办学校登记为非营利性法人，学校财产的所有权、收益权和剩余财产分配权等财产权益，必须让渡给学校法人。但是，学校办学终止后如何清算剩余资产、补偿和奖励占剩余资产比例以及何时进行补偿和奖励，这些举办者非常关注的问题，新法未作明确规定，而是交由各省、自治区和直辖市制定具体办法。目前，各地方的具体办法尚未出台。

三是非营利性民办学校的财政扶持政策需要突破。新法提出加大对义务教育阶段民办学校的财政扶持力度。但政府对非营利性民办学校的扶持政策，一是要求民办学校举办者不得取得办学收益，确保公益性；二是要求民办学校质量与公办学校基本相当或者高于公办学校。由于目前政府对于民办学校举办者取得办学收益行为的监管还存在困难，故对非营利性民办学校的扶持较为慎重。深圳民办学校大部分办学场地属于租赁改造，教师队伍结构不稳定，随时有停办风险。另外，部分民办学校还存在着内部治理结构不合理、家族式管理、举办者财产与学校财产混同等现象。如果政府财政扶持力度加大，可能会招致“劣质优补”的质疑或扶持资金被举办者抽离的风险。

三、对义务教育阶段民办学校分类管理的相关建议

确保义务教育阶段民办学校平稳过渡到新体制，需要保护利益相关主体的权益，增强社会资本投资教育的信心，维护教育事业发展的稳定。

一是要在改革中尊重举办者的权益。民办教育领域内存在着多元利益格局，不同群体利益诉求不一致甚至相互冲突，在改革过程中需要关注和平衡各方利益，尤其是要充分尊重举办者的权益。要充分考虑到民办学校的举办背景、历史渊源和现实诉求，尊重民办教育举办者的历史贡献，合理设计补偿奖励和政府扶持制度，统筹兼顾各方利益，平稳实现非营利性过渡。

二是健全政府的扶持政策体系。为打消义务教育阶段民办学校举办者登记为非营利性的顾虑，一方面，要细化国家政策使其能够顺利落地。例如，对于民办学校终止后的补偿或奖励，应尽快明确占剩余资产的比例，并尽快明确补偿或者奖励的时间节点。另一方面，要围绕本地民办教育发展中的重要问题，在新法给予的政策空间内创新体制机制。例如，针对民办教育经费不足的问题，除了政府财政扶持之外，可以通过改进教育资源分配方式、设计倾向性扶持政策等方式改善民办学校办学经费不足的风险。

三是强化对非营利性民办学校的监督。建立民办学校设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。改变政府直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施。加强对于非营利性民办学校的财务监督，建立统一的核算软件，利用信息技术手段，实时监控非营利性民办学校财务管理情况，加强对学校法人财产的支配和使用。

（本文来自深圳市哲学社会科学规划2017年度课题成果，课题编号135B033）

（作者系深圳市教育科学研究院副研究员）

编辑 秦天