深汕特别合作区原属汕尾市海丰县。我对海丰最早的认识来自中学语文课本里徐向前元帅所写的那篇《奔向海陆丰》，因此在我印象中这里是一个革命老区。1999年，因公出差的时候路过海丰县，早晨从繁忙建设中的深圳出发，向东奔驰100多公里，就进入了海丰县的鹅埠镇。汽车行驶在324国道上，车窗外是一片片大大小小的农田，不时可以看见当地农民在蒙蒙细雨中披着蓑衣，耕作于路旁的田间，一些简陋的村舍散落在远处的山脚下。这里几乎感受不到现代化的气息，与深圳的朝气蓬勃形成了强烈的反差。此后又好几次经过，每次总会有一种很强烈的感觉，那就是深圳年年都在变，像一个生命力极其旺盛的青年一直在大步奔跑，而这里却完全是另外一番景象，一年、两年、五年、十年，海丰县西部这片土地似乎一直在原地踏步。改革开放以来，珠三角地区的发展日新月异，而咫尺之遥的海丰县依然是被贫穷困扰的革命老区，一直未能改变落后面貌。每次看到这里的田野村庄都不免心生感慨，但在当时也只是感慨而已，从未曾想到自己会和这片土地结下一段不解之缘。

进入21世纪，党中央提出区域协调发展战略，这片土地终于迎来了发展的契机。2008年，在广东省实施产业转移战略的背景下，深圳与汕尾合作在海丰县鹅埠镇建立深汕产业转移工业园，拉开了通过飞地经济合作推动区域经济协调发展的序幕。2011年，产业转移工业园升级为省级特别合作区。2016年，我被安排到深汕特别合作区工作。上任前，市委、市政府领导找我谈话，明确交代第一天上班就要认真干，“你的任务，就像小孩摆积木一样，把产业项目一个个做起来，把美好蓝图变成一个个的现实”。到任之初，我踏遍了这里的山山水水，丈量了几乎所有的即将可建设的土地。这片土地虽然经过八年的建设，但这里的发展依然面临重重困难，仍然是十几栋破旧厂房，只有腾讯数据中心在运营；村道狭窄且坑洼不平，只有今天的创元路较宽，但认不出三股道哪个是主干道；给人的总体感觉就是杂乱无序，只有合作区管委会展厅——今天的政和楼一栋一楼大厅摆放着一张大幅的合作区规划效果图，图上是整齐有序的道路，错落有致的厂房、居民楼、商场、公园。

“创新引领发展，实干再造新城”。五年过去了，现在的深汕特别合作区已经发生了天翻地覆的变化，偏僻农村变成了滨海新区、产业新城，一座滨海智慧新城正逐渐显露出它独特的风采。作为深汕飞地经济的建设者之一，我亲身见证了深汕人充满艰辛而又卓有成效的奋斗历程。

始于21世纪初的中国飞地经济建设具有其独特性。一是以人民为中心的发展思想，作为解决区域经济发展不平衡问题的一种可行路径登上历史舞台，因此与西方殖民时代的飞地经济、当代“国际飞地”有本质上的区别。它绝不是损人利己的掠夺性经济活动，也不是以跨国公司等企业的利益为导向的一桩生意，而是以服务人民为宗旨，其初心、使命、任务与西方截然不同。二是以中国独特的国情与区情为依据，突破行政区划的限制，探索经济发展的新路径与新模式。三是以市场为动力，以飞出地与飞入地自愿合作为前提，运用市场经济的原则、方法和手段，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，充分发挥企业的市场主体作用。四是以政府为先导，政府在尊重市场规律的前提下，在飞地经济的战略定位、发展模式选择、发展规划引领等方面充分发挥先导作用，成为撬动市场力量的杠杆。

由于上述特殊性，21世纪的中国飞地经济建设在很多方面既无成熟的理论可作指导，又无现成的经验可资借鉴。因此深汕人一直是在探索中砥砺前行，在百折不挠的攻坚克难中闯出一条新路。回首合作区的十年探索与实践，建设者们就如黎明前的早行者，在不断摸索中顽强前进，在走过最艰难崎岖的一段路途之后，如今终于是东方欲晓，看清了前面的道路。本书就是这一探索过程的真实记载，力图将深汕特别合作区对飞地经济的理论思考与实践探索展现在读者面前。

在21世纪中国特色的飞地经济建设中，极为关键的是发展模式的选择与具体实现路径的设计。在模式选择方面，最为重要的是飞地经济发展模式与飞地经济管理模式，深汕特别合作区对之进行了不懈的探索与创新；在具体实现路径的设计方面，深汕特别合作区提出了“规划引领、基础先行、平台带动、产城融合”十六字发展思路，有力保证了战略发展目标的实现。因此本书围绕上述重要问题逐一展开。

在21世纪飞地经济兴起之初，国内大多采用的是产业梯度转移模式，即经济相对发达的地区输出产业项目，而欠发达的地区提供土地交给前者管理，利税双方共享。这种模式有利于欠发达地区启动工业化、现代化的进程，能够实现一定程度上的共同发展。但在大多数情况下，依靠产业梯度转移并不能有效地缩小欠发达地区与发达地区的差距，尚不能保证实现真正意义上的协调发展；并且对于欠发达地区来说，这种具有较大的被动性的产业输入，往往很难充分发挥出本地的优势。

随着产业梯度转移模式的局限性在具体实践中被逐渐认识，飞地经济建设者们开始采用具有一定主动性的要素禀赋互补投入模式，即飞入地与飞出地从各自内在条件与外部环境状况出发，在对飞地的要素投入上灵活地实现优势互补，以形成适合于发展某些产业的要素禀赋结构，建立起发展这些产业的区域比较优势。这种模式的优势在于飞地对目标产业的选择具有了相当的主动性。

近些年来，国内的一些飞地还尝试建立区域经济增长极这一发展模式，即围绕推进性的工业部门主导组织具有活力的、高度联合的一组产业，其自身不仅能迅速增长，还能借助乘数效应推动其他部门的增长。在中国特色的飞地经济建设中，区域经济增长极一般不是由市场机制支配自发生成，而是充分发挥中国的制度优势，由政府通过科学的计划，充分发挥杠杆作用而引导生成的“诱导增长极”。此模式的优势是能够以主导产业带动相关产业的发展，有利于形成具有规模效应的产业集群；其不足之处则在于，在飞地采用这种发展模式，其产业经济对外部依赖性较大，难以形成内生性经济增长力量。

因此，深汕特别合作区创造性地提出了另外一种飞地经济发展模式——培育内生性创新增长动能，按照新结构经济学理论，有为的政府和有效的市场共同发挥作用，即除了发挥“自上而下”的政府推动力量，还充分利用“自下而上”的市场推动力量，尤其是技术创新的推动力量。设法在飞地形成内生性经济发展动力，并通过制度创新来促进区域创新系统、集群创新系统的形成。

在飞地经济发展模式的探索方面，深汕特别合作区经历了由单纯的产业梯度转移模式向组合式发展模式转变的过程。所谓组合式发展模式，就是将培育内生性创新动能与产业梯度转移、要素禀赋优势互补、建立区域诱导增长极四者组合在一起，使之相互补充、相互促进。这是国内外没有过的尝试，没有先行者的经验可资借鉴，深汕特别合作区率先做出了探索，并取得了显著成效。

选择什么样的飞地经济发展模式，就需要有什么样的飞地经济管理模式与之配套。既然深汕特别合作区选择了尚未有人尝试的发展模式，那么合作区管理机构必须对既有的体制、机制进行改革，创新出适应这种发展模式需要的飞地经济管理模式，探索政府、市场双重机制推动可持续发展的新模式与新路径。

“事非经过不知难”。从2017年起，深汕特别合作区对飞地经济管理模式进行了大胆创新，实现了合作区从两方共管向深圳全面主导的转变，并大力推进相关的制度建设。后来的事实证明，这一卓有成效的改革极大地提升了深汕飞地的建设和发展速度。

在模式选择之后，深汕特别合作区又科学设计了具体实现路径，提出了“规划引领、基础先行、平台带动、产城融合”的十六字发展思路。

中国特色飞地经济最突出的特点是市场与政府两只手共同作用，市场机制与政策机制相互协调、相互促进。在飞地经济建设前期，如果仅依靠市场机制的作用配置资源，需要经过反复多次的自发调节，在经历相当长的时期之后方能实现最优化。如果一个有为的政府能够在遵循市场规律的前提下，充分发挥先导作用，将能够大大缩短这一过程。而政府发挥先导作用，首先表现在对飞地经济发展进行科学的规划，充分发挥规划的战略引领与刚性控制作用。深汕特别合作区党工委、管委会在对整体性、长期性、基本性问题进行认真研究的基础上，依据客观情况与现实条件，为实现既定战略目标而科学地设计整套行动方案，从战略和战术上确立了未来十五年的行动纲领，以合理的规划引领飞地经济坚持正确发展方向，引领飞地建设始终坚持新发展理念，引领市场力量践行适宜的经济发展模式，引领各政府部门科学推进、积极作为。

建设一座城如同下好一盘棋，需要审时度势，立足长远谋划布局。深汕特别合作区的规划绘制的是一幅高新智慧新城的蓝图，将蓝图变为现实的第一步就是基础设施建设。在选择基础设施建设发展模式上，合作区党工委、管委会认为，有两个最为重要的因素必须同时予以考虑：一是需要适应合作区的战略定位，需要有利于实现总体发展目标；二是需要立足于现实条件，并最大限度地发挥其作用。在经过审慎研究之后，深汕特别合作区明确提出采取“基础先行”，提前为发展积蓄能量、备足后劲，避免基础设施建设滞后可能形成的发展瓶颈。“先行”有两重含义，一是基础设施建设先于城市主体功能，二是在基础设施建设上要先行一步，采用适度超前的发展模式。前者是所有产业、产业新城建设的共性要求，而后者则是深汕飞地依托深圳建设高新智慧新城、实现跨越式发展的个性特点。合作区党工委、管委会在基础建设的设计、规划与建设上极为注重短期、中期、长期相结合的原则，即当前必须有的基础设施应以“深圳速度”加紧建设，对于在不久的将来就会需要的基础设施可超前一步建设，对于稍长一段时间后可能需要的基础设施预留建设空间。

在中国特色的飞地经济建设中，政府的先导作用不仅体现在“规划引领”“基础先行”两个方面，在这之后还需要继续发挥杠杆作用，撬动市场力量，即以合理的方式引导、带动目标产业的形成与发展。“基础先行”为产业的引进、可持续发展打下坚实的硬件基础。在制度安排方面，合作区继续发挥政府杠杆作用，采用平台带动来撬动市场力量。平台带动是指在政府主导下，有计划地、系统性地为目标产业准备其起步、发展所需要的各种条件，营造良好的营商环境，集聚市场力量，以有效带动、加速目标产业的发展。合作区首先通过制定合理政策，创造良好的营商环境，建立高效的企业服务平台；然后针对不同目标产业的特点，建立具有适配性的产业带动平台。目前，合作区建立的这些平台，对先进制造产业、生态康养产业、文化旅游产业的带动作用显著。

在中国特色的飞地经济建设中，必须把产业发展、城市建设与乡村振兴紧密结合起来，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。产城融合发展是科学统筹产业的引进发展和城市功能提升与完善。合作区将乡村振兴的战略规划、产业规划与城市规划有机衔接在一起，使乡村能够借飞地高新智慧新城建设的东风，快速提升公共服务基础设施水平，推进公共服务均等化，增强贫困群众的获得感。此外，合作区还通过产城融合发展全面加速贫困地区的城镇化、现代化进程，不仅与贫困地区在产业上合作共建，而且高标准地进行市政基础设施建设，快速提升公共服务水平，并以城市发展带动乡村振兴，呈现“城中有村、村中有城”的“都市乡村、田园城市”，实现经济社会双跨越发展，实现城乡双跨越发展。这种以产兴城、以城带乡的一体式扶贫，充分发挥了中国特色飞地经济建设的独有优势，有望走出一条具有飞地特色的脱贫之路，实现共同富裕。

“飞得这么远、飞得这么大、飞得这么彻底”的深汕特别合作区走过了一段极不平凡的艰辛历程，闯出了一条升级赶超的发展之路，以建设一座城市来带动周围的发展，把特区设在老区人民家门口，深入打造区域协调发展的飞地经济“样本”，这就是我写本书的缘由。

这段艰辛历程，深汕特别合作区的同事们给予了大力支持，没有大家一块苦、一块干、一块拼，这个“拼图”也难以实现，他们的鼎力协助有力地推动了我的实践研究和理论探索。在这里，我要衷心地感谢他们！

为了便于读者更好地从理论上理解和思考本书的内容，我引用了一些专家学者的观点。在此对原作者表示感谢，不妥之处请指正。

当前国内对飞地经济的理论研究尚罕见专门著作，因此笔者不揣浅陋，提出自己的拙见，以作抛砖引玉之用。限于学识与水平，书中的错谬之处应不少，恳请专家、学者、读者予以批评指正。

摘自《飞地经济实践论：新时代深汕特别合作区发展模式研究》

内容简介

对区域经济协调发展这一课题，本书以深汕特别合作区为例，详细介绍了深汕飞地的缘起、中国特色飞地经济的发展、中国飞地与国外飞地的不同、飞地发展的理论演变进程等内容，深刻剖析了合作区由三方共管到两方合作再到一方全面主导的利与弊，深入阐释了深汕飞地发展为什么采用将培育内生性创新动能与建立区域诱导增长极、产业梯度转移、要素禀赋互补相结合的组合式经济发展模式，科学论证了规划引领、基础先行、平台带动、产城融合的十六字实现路径，是兼具理论深度与实践高度，系统研究飞地经济发展的专著，对飞地经济发展具有较强的借鉴意义。

作者简介

产耀东，现任深圳市人民政府副秘书长。1990年7月，中南政法学院（现中南财经政法大学）本科毕业。2016年12月，获得武汉大学博士学位，经济社会学研究方向。参与编写、主编过多部书籍，2012年中国财政经济出版社出版其主编的《财务总监纵横谈》一书。毕业后，在纪检监察和国资国企系统工作多年。2016年6月起，先后任深汕特别合作区管委会常务副主任（正局级）、管委会主任、党工委书记，深圳对口帮扶汕尾指挥部总指挥，挂任深圳市人民政府副秘书长和汕尾市委常委、副市长。2021年4月起，任现职。

（原标题《飞地经济实践论：新时代深汕特别合作区发展模式研究》）

编辑 秦涵 审读 吴剑林 二审 许家宜 三审 陈晨