深政观察 | 旧改“拆不动、赔不起、玩不转”？深圳这样破局！

“时间就是金钱，效率就是生命”。高效是深圳的标签。但是，在旧改项目当中，“效率”常常显得有些无力，与全国各地一样，常常面临“拆不动、赔不起、玩不转”的局面。

记者获悉，《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》（以下称简《征求意见稿》）7月20日起在深圳市人大常委会官网上公开征求意见，以特区立法的形式提出破局新思路——

当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以对未签约部分房屋实施个别征收。

1、城市更新成深圳土地供应主要来源

随着经济社会高速发展，深圳率先遭遇了空间资源紧约束瓶颈。根据《深圳市土地利用总体规划2006—2020》，到今年全市建设用地总规模控制在1004平方公里以内，而早在2017年底全市现状建设用地已达996平方公里，新增土地所剩无几。

如何通过存量用地的开发释放土地潜能、破解发展瓶颈，多年来深圳一直在探寻。

具体说来，可分为三个时间节点。一是2004年，深圳出台《深圳市城中村改造暂行办法》，将城中村改造提上日程。二是2009年，深圳市出台《深圳市城市更新办法》，在全国创新提出“城市更新”的概念，确定了“政府引导、市场运作”的原则，开始全面系统地推进城市更新。三是2016年，城市更新事权由市政府和市直部门下放至区级行使，标志着深圳城市更新进入强区放权时期，极大提供了审批效率。

蔡屋围废墟拔地而起京基100大厦，大冲旧村建起繁华商业城，鹿丹村由海沙危房变身高层豪宅……多年来，城市更新不断刷新深圳的面貌。

数据统计，2012年以来，我市城市更新供应用地连续多年超过200公顷，成为深圳土地供应的主要来源。今年，深圳市实施的重大项目当中，就包括城市更新项目48个。

2、“拆不动、赔不起、玩不转”的困局

深圳城市更新工作成绩斐然，保障了城市发展用地，提供城市品质，推动产业转型升级。但是，随着这项工作的不断推进，问题与困难也不断凸显。与全国许多地方一样，深圳的许多城市更新项目面临“老三样”难题：拆不动、赔不起、玩不转。

今年3月，罗湖区木头龙小区城市更新单元项目正式开工，业主们欢欣鼓舞。然而，从2010年木头龙列入深圳首批城市更新单元计划算起，这已走过了10年。媒体曾经对此跟踪报道：十年间，1300多名签约业主有家难回，49名业主在等待中离世，开发商仅搬迁费用就花了10多亿元。直到去年，罗湖区政府介入，对剩余的“零星房屋”实施行政征收，才突破了困局。

城市更新的成功的案例，尚且经历了漫长而曲折的过程，更多的项目还在陷在拆迁补偿的僵局中。公开数据显示，截至2019年5月17日，列入城市更新计划的项目共767个，但完成了实施主体确认的仅有37%，进入开发阶段的项目仅有15%。旷日持久的“拉锯战”将令业主、开发商、政府陷入“三输”困局。

3、“个别征收+行政诉讼”的破局方案

拆迁为什么这么难？根据当前的规定，必须100%业主、100%的面积同意并签署《拆迁补偿安置协议》方能确认实施主体。在利益诉求多元化的现实中，业主众多、产权分散的项目，要求取得百分之百的业主同意补偿安置方案，十分困难。这种制度也在一定程上催生了一些“钉子户”，少数业主的价码不断提高，拆赔比例一路上扬。有的业主还提出赠送车位、提高过渡安置费等五花八门的要求。多年来，以特区立法破解城市更新拆迁难题呼声很高。

深圳城市更新立法酝酿已久，2015年曾就在内部多次征求意见。“五年磨一剑”，此次《征求意见稿》给出破局思路——当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。

个别征收，其实是吸收了前文所述罗湖区木头龙小区政府介入实行“零星征收”的经验，突破了双100%的标准限制。当事人对征收决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼作为救济手段。

政府对个别房屋强行征收，是否符合上位法的精神？《征求意见稿》在起草说明中表示，城市更新改造是城市规划实施的组成部分，改造的目的主要是消除有关安全隐患或者进一步完善城市功能，优化片区以及周边单位、居民的生产生活环境，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。

同时，为了进一步约束政府的征收行为，避免过大的自由裁量空间，《征求意见稿》提出，政府实施个别征收的，按照套内面积1:1置换或者进行货币补偿确定征收标准。政府实施个别征收取得的物业权利，在不低于原有搬迁补偿标准的基础上，由政府相关部门与市场主体重新协商签订补偿方案。

作为国内首部地方城市更新立法，记者留意到《征求意见稿》还有一系列亮点：

1、拟申请更新的旧住宅区年限应满20年。

合法旧工业区和商业办公区建筑物建成年限15年以上，住宅区建筑物建成年限20年以上，且满足需落实规划的重大城市基础设施，年久失修存在严重安全隐患等条件方可申报更新。建成年限不足，但经鉴定危房等级为D级的，经区政府批准后可纳入城市更新单元计划。

申报城市更新单元计划时，旧住宅区所在地块，应当经专有部分占建筑物总面积95%以上且占总人数95%以上的业主同意。

2、明确搬迁最低补偿标准。

旧住宅区合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，产权置换面积因误差导致不足的，由市场主体按照该项目商品房备案销售价赔偿；超出面积误差在3%以内的，物业权利人可以不再支付超面积部分的房价；采用异地产权置换的，安置房面积按照与原地产权置换等价值原则进行折算；采用货币补偿的，货币补偿标准按照我市房屋征收相关规定确定。公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿。